БОЛЬШАЯ НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА

Добро пожаловать на сайт Большой Научной Библиотеки!

Меню
Главная
Банковское дело
Биржевое дело
Ветеринария
Военная кафедра
Геология
Государственно-правовые
Деньги и кредит
Естествознание
Исторические личности
Маркетинг реклама и торговля
Международные отношения
Международные экономические
Муниципальное право
Нотариат
Педагогика
Политология
Предпринимательство
Психология
Радиоэлектроника
Реклама
Риторика
Социология
Статистика
Страхование
Строительство
Схемотехника
Таможенная система
Физика
Философия
Финансы
Химия
Хозяйственное право
Цифровые устройства
Экологическое право
Экономико-математическое моделирование
Экономическая география
Экономическая теория
Сельское хозяйство
Социальная работа
Сочинения по литературе и русскому языку
Товароведение
Транспорт
Химия
Экология и охрана природы
Экономика и экономическая теория

Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Российский государственный аграрный университет

МСХА им. К.А. Тимирязева

кафедра экономики

Курсовая работа

на тему

"Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды"

Выполнил:

студент В-31-ЭУ группы

Кофанова Кристина Игоревна

Проверил:

Ибиев Гани Закаевич

Москва 2010

Содержание

Введение
Глава 1. Сущность и направления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
1.1 Понятия окружающей среды и причины ее загрязнения
1.2 Взаимосвязь экономики и природопользования, различные модели и подходы к экономическому развитию с учетом экологических требований
1.3 Необходимость отвлечения средств на природопользование и охрану окружающей среды
1.4 Возможности государства по регулированию природопользования
Глава 2. Современное состояние государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
2.1 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды в соответствии с действующим законодательством
2.2 Состояние оценки природных ресурсов
2.3 Источники средств для природопользования и охраны окружающей среды
Глава 3. Пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
3.1 Развитие законодательной и нормативной базы природопользования
3.2 Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды
3.3 Увеличение финансовых средств для экологических целей
Заключение
Список литературы

Введение
Агропромышленный комплекс является самым крупным народнохозяйственным комплексом страны и включает три сферы связанных между собой отраслей - сельское хозяйство и отрасли "до" и "после" сельского хозяйства. Агропромышленный комплекс также один из важнейших в экономике страны. На его долю приходится более 30% работников отраслей материального производства, 25% основных фондов. От устойчивого функционирования аграрного сектора в значительной степени зависит уровень жизни населения.

Начиная с 1992 г., в агропромышленном комплексе осуществляются институциональные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, совершенствование их внутрихозяйственных отношений, а также активизация межфермерской кооперации. Следует отметить, что принципиальные изменения сложившейся системы аграрных отношений были неизбежны, и, прежде всего, была необходима замена административно-распределительных, командных методов хозяйствования преимущественно экономическими, основанными на законах рынка. Но аграрные преобразования нужны и важны не сами по себе, а как условие повышения эффективности производства, обеспечения продовольственной безопасности страны.

Однако, к сожалению, наряду с расширением спектра форм хозяйствования, включая воссоздание крестьянского уклада, ликвидацией государственной монополии на землю, расширением прав сельскохозяйственных предприятий, которые ныне сами определяют специализацию и объемы производимой продукции и свободно распоряжаются ею, созданием условий перехода к рыночным отношениям в аграрной сфере и так далее, произошли негативные изменения, приведшие аграрный сектор к кризису. И случились они главным образом вследствие ошибок и поспешности в проведении аграрного реформирования.

Цель данной курсовой работы - рассмотреть основные задачи, которые стоят перед государственной налоговой политикой в современных условиях, выделить основные противоречия действующей ныне в России налоговой системы, а также представить конкретные меры, которые необходимо осуществить, для того чтобы увеличить стимулирующее воздействие налогов на сферу производства и в то же время, чтобы остановить сокращение доходов бюджетов всех уровней.

Глава 1. Сущность и направления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
1.1 Понятия окружающей среды и причины ее загрязнения
В Федеральном законе Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ дается следующее определение:

Окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

В других источниках понятие "Окружающая среда" трактуется как:

· среда обитания и деятельности человечества, окружающий человека природный и созданный им материальный мир;

· внешняя среда, в которой функционирует организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие;

· комплекс физических и биологических условий в пространстве, окружающем организм. В понятие окружающей среды входят как абиотические факторы - температура, состав почвы и атмосферы, радиация - так и биологические - комплекс растений, животных и микроорганизмов.

Общественное производство изменяет окружающую среду, воздействуя прямо или косвенно на все ее элементы. Это воздействие и его негативные последствия особенно усилились в эпоху современной НТР, когда масштабы человеческой деятельности, охватывающей почти всю географическую оболочку Земли, стали сравнимы с действием глобальных природных процессов. Среди причин истощения, загрязнения и разрушения природной среды, исходящих от антропогенной деятельности человека, можно выделить объективные и субъективные. К объективным можно отнести следующие.

Во-первых, это предельные способности земной природы к самоочищению и саморегуляции. До определенного времени земная природа перерабатывает, очищает отходы человеческого производства, как бы защищая себя от их вредного воздействия. Но возможности ее ограничены. Емкость природной среды не позволяет перерабатывать все возрастающие масштабы отходов хозяйственной деятельности человека, и их накопление создает угрозу глобального загрязнения окружающей среды.

Во-вторых, физическая ограниченность земельной территории рамками одной планеты. Вследствие этого запасы полезных ископаемых - каменного угля, нефти и других, которые используются человеком, постепенно расходуются и перестают существовать. Перед человечеством стоят новые, более грандиозные задачи по изысканию альтернативных источников энергии.

В - третьих, безотходность производства в природе и отходность человеческого производства. В природе производство осуществляется по замкнутому циклу. Оно безотходно. Конечный же продукт производственной деятельности становится исходным для нового производственного цикла. В отличие от природного человеческое производство в своей массе и своей основе является отходным. Иначе говоря, конечный продукт производства не является и не становится исходным для следующего цикла, а идет в отходы. Подсчитано, что для жизнедеятельности человека необходимо в год расходовать не менее 20 т природных ресурсов. Из них лишь 5-10 % идут на продукцию, а 90-95 % поступают в отходы. Чрезвычайной отходностью человеческого производства создается загрязнение окружающей среды вредными, не свойственными для природы веществами, что ведет к преждевременному истощению природной среды и в конечном счете к разрушению экологических систем природы.

В-четвертых, познание и использование человеком законов развития природы. Дело в том, что законы развития природы, определяющие последствия человеческой деятельности, человек вынужден познать не умозрительно и не путем лабораторных анализов, а в процессе использования природы, путем накопления опыта ведения хозяйства.

Через свой печальный опыт хозяйствования в природе человечество познает пагубные последствия своей деятельности. Человечество узнает, что уничтожение лесов ведет к исчезновению почвенного покрова, лишает его необходимых для сельского хозяйства почвенных угодий, к обмелению, а в последующем и к исчезновению рек, водоемов, к уменьшению кислородного запаса планеты и лишению окружающей среды других средозащитных функций, которые выполняют леса; что массовое загрязнение окружающей среды порождает болезни, ведет к деградации человеческой личности, вредно отражается на здоровье будущих поколений. Так, нынешнее поколение - более молодое - уже может ощущать на себе результаты загрязнения, отмеченного в 70-80-е годы, когда это поколение формировалось, рождалось и росло. Это подтверждают данные о нервных заболеваниях, о возрастании процента рождаемости дефективных людей (с 4 % увеличилось до 11 %). Все эти печальные результаты человек, к сожалению, познает в процессе накопления своего опыта. Но, обогащенный этим опытом, он постоянно прогнозирует устранение отрицательных последствий для настоящего и будущего людей, для всей окружающей среды.

Вторую группу составляют субъективные причины. Среди них необходимо отметить, во-первых - недостатки организационно-правовой и экономической деятельности государства по охране окружающей среды. Во - вторых, дефекты экологического воспитания и образования. Несмотря на достижения общественного и технического прогресса, конец XX в., к сожалению, характеризуется господством потребительской психологии человека по отношению к природе.

Человек родился и вырос на потребительской психологии по отношению к природе. Он всегда рассматривал природу прежде всего как источник своего существования, как ресурс, а не как объект его забот и охраны. Несмотря на многочисленные дискуссии о рациональном природопользовании, которые, естественно, усилились на рубеже двух веков, психология основной массы людей осталась на потребительском уровне.

Исследования ученых проблем охраны окружающей среды показывают тесную связь между мерами по охране природы и состоянием не только здоровья, но и нравственности человека. Между человеком и природой существует диалектическая взаимосвязь. Человек воздействует на природу, приспосабливая ее для решения своих практических задач. Преобразованная человеком природа, приспособленная им для решения его задач по системе обратной связи воздействует на человека, формирует его личность, его нравственный и духовный облик.

Интересные и оригинальные исследования о связи алкоголизма с загрязненностью окружающей среды описаны А.В. Яблоковым в книге "Иного не дано". Провели эксперимент: в нормальную экологическую среду поместили крыс, поставив перед ними чистую воду и воду, разбавленную слабым раствором спирта. Крысы выбрали чистую воду. Затем изменили экологическую среду, загрязнив ее углекислым газом в нормах, которые приближены к крупным городам. Крысы стали пить не воду, а раствор, разбавленный спиртом. Этот эксперимент наводит нас на мысль, что ухудшение экологической обстановки, особенно в крупных городах, где велика концентрация населения, ведет к вспышкам алкоголизма, наркомании и другим вредным социальным порокам.

В числе субъективных факторов, влияющих на состояние окружающей среды, надо назвать еще два. Это экологическое невежество и экологический нигилизм. Общим у них является пренебрежение знанием и использованием экологических закономерностей в общении человека и окружающей среды - своего рода экологический анархизм. Особенности этих факторов не имеют существенного значения. Экологическое невежество - нежелание изучать законы взаимосвязи человека и окружающей среды; экологический нигилизм - нежелание руководствоваться этими законами, пренебрежительное к ним отношение. Нигилист может и обладать знаниями этих законов, но относиться пренебрежительно к их применению, игнорировать их в экономической деятельности. Экологическое невежество и экологический нигилизм в сочетании с потребительской психологией заняли господствующее место среди проблем охраны окружающей природной среды.

1.2 Взаимосвязь экономики и природопользования, различные модели и подходы к экономическому развитию с учетом экологических требований
Экономика в переводе с греческого "oilkonomike" - искусство ведения домашнего хозяйства, где "oilkos" - дом, хозяйство, а "пото" - учение, закон. Применительно к экономике природопользования - это искусство ведения хозяйства, при котором обеспечивается гармоничное взаимодействие в системе "общество-окружающая среда", то есть решается вопрос о том, как рационально вести хозяйство с учетом экологических факторов и экономических интересов общества.

Предметом изучения экономики и организации природопользования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия между обществом и природой, экономические последствия хозяйственной деятельности и методы регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды. Исходя из этого объектом экономики природопользования выступают эколого-экономические системы разного масштаба и уровня (страна, регион, предприятие, природный комплекс и др.).

Экономика окружающей среды в широком понимании есть производная неоклассической экономики, опирающаяся на ее исходные понятия и категории. В последнее время заметно возросло непонимание равнозначности принципа "экономика воздействует на окружающую среду, загрязненная окружающая среда воздействует на экономику". Исследование этого взаимодействия стало возможным благодаря развитию и расширенному толкованию категории экологических издержек производства и экономического ущерба от загрязнения как особых счетов, по которым в итоге обществу неизбежно придется платить.

Экономика и организация природопользования должны учитывать эти противоречия и определять рациональные соотношения между уровнями потребления, развития производства и экологическими факторами.

Следует учитывать, что затраты на охрану окружающей среды могут приводить к торможению темпов экономического роста. В свою очередь необходимость охраны окружающей среды предполагает создание новых видов экономической активности, способствует организации дополнительных рабочих мест, например за счет развития экологически ориентированной предпринимательской деятельности. Таким образом, развитие экономики необходимо для решения обострившихся экологических проблем, а экологическое благополучие и экономическое благосостояние находятся в единстве и тесной взаимосвязи.

Экономические отношения отличаются высокой сложностью, восприятие и изменение их невозможны, для этого требуются научные методы познания и воздействия на них. Расширение и углубление познания процессов развития производственных сил сформировало новую науку - экономику природопользования, которая отражает формы производственных отношений в процессе рационального использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Экономика природопользования тесно связана с экономикой страны и формирует исходную информацию о необходимости использования природных ресурсов при решении задач эффективности развития производства. Возникновение новых задач рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды обусловлено ощутимой потребностью практики хозяйствования. Комплексный программно-целевой подход к развитию новых форм собственности и рыночной экономики отражает взаимосвязь всех разделов программы природопользования. Развитию научных основ экономики природопользования способствует разработка генеральных схем размещения производительных сил, включающих региональные аспекты, производственные особенности, ресурсные потенциалы и так далее

Методика определения экономического ущерба от ухудшения почвенного плодородия.

Эколого-экономический ущерб - это выраженные в стоимостной форме фактические или возможные убытки, причиняемые сельскому хозяйству в результате качественного ухудшения состояния окружающей среды, или дополнительные затраты на компенсацию этих убытков.

Для оценки эколого-экономического ущерба используют восстановительный подход, базирующийся на стоимостной оценке затрат, необходимых для предотвращения или ликвидации нанесенного в процессе сельскохозяйственной деятельности экологического ущерба природной среде, и массы недополученной в результате этого сельскохозяйственной продукции. Затраты определяют на основе расходов на предупреждение загрязнений и разрушений окружающей среды путем расчета капитальных вложений в создание, строительство и развитие объектов, сооружений, оборудования, технологий и т.п., предотвращающих или сокращающих ущерб, наносимый внешней среде, и текущих затрат, обеспечивающих аналогичный эффект в процессе сельскохозяйственного производства.

Экономический ущерб в сельском хозяйстве обусловлен в основном эрозией, загрязнением почв и растений химическими веществами, которые, в свою очередь, вызывают снижение урожайности и недобор сельскохозяйственной продукции. Кроме того, загрязнение природной среды наносит ущерб лесному хозяйству. Годовой ущерб, наносимый народному хозяйству от эрозии почв можно рассчитать по уравнению:

Уэр = Уиз + Усм + Узл,

где:

Уэр - ущерб от эрозии почв, руб./год;

Уиз - ущерб от изъятия земель из сельскохозяйственного оборота в результате овражной эрозии;

Усм - ущерб от недобора сельскохозяйственной продукции на смытых почвах;

Узл - ущерб от заиления рек и пойменных угодий.

Для примера рассчитаем годовой ущерб, наносимый ООО Элвико-Гигант от эрозии почв.

В хозяйстве ООО Элвико-Гигант в результате загрязнения выведено из сельхозоборота 50 га. Овраги на территории хозяйства имеют объем 1850 м3.

Дифференцированный доход на 1 га составляет 2000 тыс. руб/га в год. В результате загрязнения произошло снижение урожая озимой пшеницы на 0,45 т/га, ячменя на 0,33 т/га, кукурузы на 0,51 т/га. Закупочная цена 1 т пшеницы равна 2500 руб/т, ячменя - 1800 руб/т кукурузы - 2000 руб/т.

Снижения продуктивности сельскохозяйственных животных в районе загрязнения не обнаружено.

Ущерб от изъятия земель в результате овражной эрозии рассчитывается по зависимости

Уиз = Sиз * Чд

Уиз = 50 га * 2000 руб/га = 100000 руб,

где:

Sиз - площадь земель, изъятых из сельскохозяйственного оборота в результате овражной эрозии, га;

Чд - дифференцированный доход сельскохозяйственных предприятий в расчете на 1 га, руб/га в год.

Ущерб от недобора продукции растениеводства на смытых почвах находится по зависимости

N m k

Ураст = Sслi Услi Цi + Sсрi Усрi Цi + Sсиi Усиi Цi

i = 1 i = 1 i = 1

Ураст = 210 * 0,45 * 2500 + 140 * 0,33 * 1800 + 190 * 0,51 * 2000 = 236250 + 83160 + 193800 = 513210 руб.

где:

n, m, k - количество возделываемых культур соответственно на слабо-, средне - и сильносмытых почвах;

Sслi, Sсрi, Sсиi - площади соответственно слабо-, средне - и сильносмытых почв, занятых i-ой культурой;

Услi, Усрi, Усиi - среднее снижение урожая i-ой культуры соответственно на слабо-, средне - и сильносмытых почвах, т/га в год;

Цi - закупочная цена единицы продукции i-ой культуры.

Ущерб от заиления рек и пойменных угодий рассчитывается по формуле

Узл = Wзл Зу

Узл = 1850 м3 * 15000 руб/м3 = 27750000 руб.,

где:

Wзл - годовой объем мелкозема, выносимый в реку в результате овражной эрозии, м3/год;

Зу - среднеудельные затраты на очистку реки от мелкозема, равные 15 тыс. руб/м3.

Годовой объем мелкозема рассчитывается по формуле

Wзл = 0,05 Wов,

Wзл = 0,05 * 37000 м3 = 1850 м3,где:

Wов - общий объем оврагов, м3.

Годовой ущерб, причиняемый эрозией почв, можно рассчитать по формуле

Уэр = Уиз + Усм + Узл

Уэр = 100000 + 513210 + 27750000 = 28363210 руб.

Методика определения эколого-экономической эффективности проведения агротехнических приемов.

Для устранения негативных последствий от снижения плодородия почвы предлагается рассчитывать эколого - экономическую эффективность проведения отдельных агротехнических приемов или применения удобрений ЭЭу, включающую экономический эффект Ээкон и эффект экологический, который в данном случае будет выражаться через эффект плодородия Эпл.

ЭЭу = Ээкон + Эпл

Экономический эффект может определяться известной формулой:

Ээкон = У * Ц - З = Дч,

где:

У - урожайность сельскохозяйственных культур, ц/га;

Ц - цена реализации 1 ц продукции, руб.;

З - затрат на возделывание и уборку сельскохозяйственных культур, руб./га;

Дч - чистый доход, руб./га.

Эффект плодородия почвы целесообразно связывать с ростом или снижением содержания гумуса в почве, которое в подавляющем большинстве случаев с достаточной точностью отражает тенденцию изменения почвенного плодородия, о чем свидетельствуют исследования многих ученых. Поэтому изменение содержания почвенного гумуса в значительной степени адекватно трансформации плодородия почвы и, в конечном итоге, формула, учитывающая эколого - экономические изменения, происходящие под действием агротехнических мероприятий, в том числе и применения удобрений, будет выражаться следующим образом:

ЭЭу = Дч + Зеу * ,

где:

Гм и Гп - соответственно содержание гумуса в почве после и до проведения агротехнического мероприятия, возделывания культуры, т/га;

К - коэффициент гумификации;

Зеу - нормативы затрат на применение удобрений, руб./т.

Таким образом, стоимость дополнительно полученной или недополученной продукции в результате изменения почвенного плодородия будет отражаться на величине чистого дохода, увеличивая или уменьшая его и тем самым, корректируя размер эколого - экономического эффекта.

Используя показатель эколого - экономической эффективности, можно определить уровень совокупной рентабельности:

Уср =

где:

Уср - уровень совокупной рентабельности;

З - затраты на проведение агротехнического приема, применение удобрений, руб.

Для более полной картины эколого - экономической эффективности применения удобрений, наряду с изменением количества гумуса, можно учитывать изменение содержания в почве основных элементов питания - азота, фосфора, калия. С учетом этого формула эколого - экономической эффективности применения удобрений имеет вид:

ЭЭу = Дч + + ?NPK * Зму,

где:

?NPK - изменение содержания в почве азота, фосфора и калия, кг/га;

Зму - затраты на использование 1 кг минеральных удобрений, руб.

Институт социально - экономических проблем развития агропромышленного комплекса РАН предложил совокупную оценку производственных результатов. Данная оценка включает показатели экономического эффекта с учетом экологических последствий, выраженных в стоимостной форме:

ЭЭэ = (C + V + m) - (C + V) + (C + V + m) д, н + (C + V) э,

где: ЭЭэ - эколого - экономическая эффективность сельскохозяйственного производства;

(C + V + m) - стоимость произведенной сельскохозяйственной продукции;

(C + V) - затраты на производство;

(C + V + m) д, н - стоимость дополнительно полученной (неполученной) продукции в результате изменения экологических условий;

(C + V) э - стоимостной эквивалент изменений экологических параметров под воздействием производства (определяется по уровню затрат, необходимых для ликвидации негативных последствий).

1.3 Необходимость отвлечения средств на природопользование и охрану окружающей среды
Очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование - важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы - финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии.

В отечественной природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты на охрану природы не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и потому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10 - 15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета, а их экологическая и социальная значимость не вызывает сомнения.

Обеспечение финансирования наряду с контролем финансовых потоков имеет определяющее значение в экологическом менеджменте. Финансовый вопрос в отношении охраны окружающей среды особенно актуален при выборе технологии и поставщиков сырьевой продукции. При принятии решений об инвестировании, а также при поставках крупных партий продукции необходимо убедиться, что экологическая составляющая учтена как в концепции развития предприятия в целом, так и при на этапе разработки конечного продукта в частности. Интегрированная с финансовым менеджментом стратегия охраны окружающей среды оправдана с точки зрения экономического развития предприятия, поэтому рассматривать внедрение природосберегающих технологий исключительно с экологической точки зрения необъективно.

Одно из приоритетных направлений развития предприятия - внедрение технологий, направленных на предотвращение загрязнения. При реализации этого направлении имеет смысл использовать возможные источники финансирования со стороны государства и общественных фондов. Это объясняется тем, что внедрение экологически чистых технологий - в будущем важнейшее направление государственной экологической политики, направленной на стимулирование природоохранных мероприятий. Как следствие, во многих странах ЕС быстрыми темпами растет предложение экологически чистых технологий и продукции. Поэтому с финансовой точки зрения, активная деятельность в области охраны окружающей среды важна не только в целях соблюдения экологических нормативов, но и как элемент новой маркетинговой концепции предприятия.

1.4 Возможности государства по регулированию природопользования
Управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды означает совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов, можно выделить следующие виды управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Существуют следующие формы экологического управления как его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трёх основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких "срезах": через систему органов, его осуществляющих; путём анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Выделяют следующие функции государственного экологического управления:

· определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов)

· учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров)

· распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями

· пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

· разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду)

· нормотворчество

· контроль и надзор

· разрешение споров (кроме посудных)

· издание индивидуальных актов

Методы управления иногда подразделяются на административные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические - создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические - агитация, воспитание, образование и т.п.

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

· инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы

· длительностью основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов

· спецификой отношений собственности на ресурсы природы

· спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:

· природоохранное законодательство

· совокупность экологических стандартов и нормативов

· систему лицензирования хозяйственной деятельности

· методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые “мягкие" инструменты:

· экологический мониторинг

· оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов

· экологический аудит

· экологическая сертификация (маркировка)

· добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями

Экономическими рычагами могут быть:

· плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами

· компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов

· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов

· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий

· льготы по налогообложению

· политика компенсации

· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования

· залоговая система

· кредитные отношения

· создание страховых фондов охраны окружающей среды

· экологический лизинг

· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии, тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

Глава 2. Современное состояние государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
2.1 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды в соответствии с действующим законодательством
В управлении природопользованием используют различные методы воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население страны. Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды имели доминирующее положение в природоохранном механизме России при социализме. При этом экономические методы управления как инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны, расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами - природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катострофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

· подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

В Российской Федерации отправным инструментом административного регулирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное экологическое сотрудничество и т.п.

Экономические методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Такие методы предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной теме.

2.2 Состояние оценки природных ресурсов
На территории России сосредоточены значительные и весьма разнообразные природные ресурсы.

Рост производственного потенциала страны и увеличение разносторонних потребностей общества настоятельно требуют изучения территориального распределения и оценки природных ресурсов.

В общем виде оценка природных ресурсов (объектов) представляет собой определение их ценности в денежном выражении в фиксированных социально-экономических условиях производства при заданных режимах природопользования и ограничениях (экономических, социальных, экологических, стратегических и др.) на хозяйственную деятельность.

Оценка природных ресурсов необходима для:

· ведения кадастров природных ресурсов и формирования единого государственного банка оценочных данных отдельных видов природных ресурсов;

· разработки стратегий, долгосрочных планов развития экономики страны;

· выбора оптимальных параметров эксплуатации (использования) природных ресурсов;

· отражения в структуре национального богатства страны удельного веса природных ресурсов;

· определения экономических активов страны с учетом стоимости природных ресурсов;

· выявления экономической эффективности работы отраслей, предприятий и организаций по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

· совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой страны и предприятия;

· обоснования нормативов извлечения полезных ископаемых при их добыче и переработке, нормативов изъятия сельскохозяйственных и лесных угодий для строительных нужд;

· определения убытков от нерационального использования природных ресурсов;

· разработки нормативов экономического стимулирования предприятий и организаций за улучшение использования природных ресурсов, их сбережение, и экономических санкций за нарушение норм рационального природопользования;

· разумного и объективного налогообложения и других целей.

Оценка природных ресурсов осуществляется по отношению:

· к землям сельскохозяйственного назначения;

· к землям поселений;

· к ресурсам лесного фонда;

· к ресурсам водного фонда;

· к месторождениям полезных ископаемых.

При оценке земель сельскохозяйственных угодий определяется базовая стоимость - стоимость в использовании, зависящая от уровня плодородия, технологических особенностей участка и его местонахождения, а также от цели отвода земель на не сельскохозяйственные нужды.

При оценке земель поселений стоимость земельного участка, как правило, скрыта в цене продажи объектов недвижимости с улучшениями но, тем не менее, самостоятельная оценка этих участков на практике бывает необходима для определения размеров арендной платы, для обоснования их стартовых цен на аукционах, при страховании и так далее

Важной функцией оценки участка земли является обоснование варианта наилучшего и наиболее эффективного использования любого имущественного комплекса, критерием которого является максимальная остаточная стоимость земли.

Оценка участков лесного фонда производится с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды.

Критерием оценки стоимости лесных ресурсов является величина экономического эффекта, получаемого в результате их рационального использования. При этом, показатель денежного эффекта, приносимого единицей используемого лесного ресурса, определяется как разность между доходами от лесопродукции и затратами на ее получение при эксплуатации оцениваемого ресурса.

Экономическая оценка водных ресурсов строится на основании системного подхода.

Иными словами, требуется рассмотрение водных ресурсов бассейна водного объекта с учетом потребностей общества в водных ресурсах в его пределах как целостной единой системы, состоящей из взаимосвязанных блоков: водоснабженческого, рекреационного, воднотранспортного, ландшафтно-эстетического, традиционно-хозяйственного, производственного. Одной из составляющих оценки водных ресурсов являются замыкающие затраты - это общественно необходимые затраты на прирост располагаемых водных ресурсов в рассматриваемом районе.

Оценка месторождений в стоимостном выражении - денежная оценка запасов, определенная на основе цены на полезное ископаемое, с учетом комплекса затрат на вовлечение месторождения в эксплуатацию.

На экономическую оценку месторождений оказывает влияние состояние запасов полезных ископаемых и их качество, географо-экономическое расположение месторождения, горнотехнические, а также экологические условия его эксплуатации, технологические свойства сырья.

2.3 Источники средств для природопользования и охраны окружающей среды
В условиях децентрализации управления природоохранной деятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов Рocсийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки природоохранной деятельности на территории страны осложняется.

Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный экологические фонды, собственные средства предприятий.

Бюджетное финансирование.

Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы.8 доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий - 71,4 млрд. руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 1987-1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1987-1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. - до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

Внебюджетные фонды.

Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:

· воспроизводства минерально-сырьевой базы;

· воспроизводства, охраны и защиты лесов;

· восстановления и охраны водных объектов.

Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий - природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства.

В период, характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета, экологические фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формирования и использования средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом голу из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам - 3,5 млн.руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг - 1 млн., Омской области на строительство мостовых переездов - 1,7 млн. руб. и так далее Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных объектов, составил в 1993 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 1992 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономическое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени между начислением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов зa счет средств экологических фондов в общем объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 1993 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской - 22,6%, Брянской - 16%.

Собственные средства предприятий.

В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических программ в г.Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Капитва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется зa счет собственных средств местных предприятий.

Доля средств предприятий и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34,3%, а в 1991 г. - 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.

Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансирования природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объём капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объёмы сократились на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности территориальных экологических внебюджетных фондов.

Тенденцию изменения источников финансирования природоохранной деятельности в среднем по территории России при сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентироваться на выделение средств из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных инвесторов.

Глава 3. Пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
3.1 Развитие законодательной и нормативной базы природопользования
Качественное изменение, совершенствование системы управления природопользованием - задача долгосрочная и перспективная. Необходимо не просто ее совершенствование, а именно формирование системы управления, стратегически нацеленной на обеспечение перехода к устойчивому развитию.

Необходимой предпосылкой формирования указанных условий является создание общественного спроса на экологически благоприятную обстановку, на сохранение природы для нынешнего и будущих поколений, а, значит, и на функционирование эффективной системы управления природопользованием.

В законодательстве о регулировании природопользования должны быть четко закреплены соответствующие права и ответственность государственных органов, с одной стороны, и пользователей природных ресурсов, с другой стороны; в экономическом отношении - в качестве минимума платы должна быть установлена величина, соответствующая издержкам на воспроизводство возобновимых природных ресурсов.

Обоснованное решение проблемы собственности на природные ресурсы и неразрывно связанных с ней проблем управления природопользованием является важнейшим условием повышения эффективности экономики, устранения и предотвращения экологических проблем, условий возникновения политической нестабильности и социальной напряженности.

Реформирование отношений собственности на природные ресурсы представляет собой задачу, сложность и ответственность которой невозможно переоценить, и неразрывно связано с:

· существенными изменениями системы и структур государственного регулирования природопользования, с перераспределением и изменением полномочий и ответственности между уровнями и различными органами государственного управления (федеральным и субъекта Федерации), их совершенствованием и дополнением;

· реформированием системы платного пользования природными ресурсами и соответствующим совершенствованием налоговой системы в целом;

· перестройкой системы ведения кадастров природных ресурсов, направленной на обеспечение единообразного учета природных объектов в качестве объектов собственности и, в конечном счете - на формирование комплексных кадастров природных ресурсов.

Цель реформирования отношений собственности заключается не в обеспечении многообразия форм собственности или ее делении как таковом, а в создании условий для наиболее эффективного, с точки зрения общества, регулирования природопользования, для чего, с одной стороны, природные объекты должны быть выделены, идентифицированы в качестве объектов собственности, с другой стороны, должны быть определены субъекты собственности, при этом основной субъект собственности на природные ресурсы - государство, которое должно быть в лице органов государственной власти наделено полномочиями, обеспечивающими эффективное осуществление правомочий государства как собственника природных ресурсов.

Решение проблемы собственности должно осуществляться на основе концепции, отражающей комплексный подход к реформированию отношений собственности в увязке с совершенствованием системы государственного регулирования природопользования, налоговой системы, информационного обеспечения процесса реформирования (учета природных объектов как объектов собственности).

Первым этапом реализации новой концепции управления природопользованием может стать разработка и принятие закона Российской Федерации "О государственной собственности на природные ресурсы" (как было записано в плане Госдумы) или, что было бы более логично - закона (основ законодательства)"О собственности на природные ресурсы". Такой законодательный акт должен носить рамочный характер, заложить основные принципы и определить механизмы решения вопросов собственности, то есть последовательность действий, осуществляемых на основе соответствующих нормативных решений и документов.

Одним из основных условий является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным объектам, в границах которых они (ресурсы) находятся, реализуемой в форме комплексных кадастров природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические оценки ресурсов можно принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на одном из уровней.

Существующая налоговая система стимулирует ухудшение состояния окружающей среды, поскольку все природные и экологические факторы либо имеют многократно заниженную экономическую оценку, реализующуюся через низкие ставки платежей за их использование, либо не имеют оценки и используются бесплатно. Налоговая система также ориентирована на сохранение и/или усугубление нерентабельности экономики большинства субъектов Российской Федерации, которые не имеют на своей территории высокорентоносных ресурсов. Эти регионы получают дотации из федерального бюджета, основным источником которых является ресурсная рента.

Государство должно устанавливать стоимость природных ресурсов и объектов и, соответственно, их цену (в форме платы за пользование природными ресурсами), по которой они могут быть переданы в пользование, а также получать соответствующие финансовые средства в бюджеты. В основе этих платежей должны быть стоимостные оценки природных ресурсов и экологических воздействий. При этом спектр природных ресурсов, используемых на платной основе в перспективе должен расширяться; в частности, представляется целесообразным ввести платежи за пользование ассимиляционным потенциалом.

Поэтапное увеличение платежей за природопользование (с постепенным приближением их к уровню, соответствующему экономической оценке природных ресурсов) станет важнейшим элементом перестройки бюджетной системы, заключающейся, с одной стороны, в увеличении доли прямых ресурсных платежей в доходах бюджетов, а с другой стороны, в увеличении доли затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.

"Экологизация" налоговой системы создаст условия для активизации инвестиционной деятельности, а в результате этого - для структурной перестройки экономики в пользу производства продукции конечного потребления (в частности, жилья, строительных материалов, мебели, бумаги, целлюлозы и т.д.), развития наукоемких, экологически чистых технологий. Большинство регионов получат возможность, освободившись от бремени необоснованных налогов, стабилизировать социально-экономическую обстановку, а затем развивать расширенное экономическое воспроизводство. Как следствие, повысится уровень благосостояния населения, возрастут экологические потребности общества и, одновременно, возможности их удовлетворения.

Основные формы платежей за природопользования: плата за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот (в том числе, арендная плата), платежи и отчисления на воспроизводство природных ресурсов, а также платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные). Платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот целесообразно направлять в бюджет с последующим расходованием на социально-экономическое развитие. Платежи и отчисления, направляемые на воспроизводство природных ресурсов, аккумулируются либо в специальных фондах, либо в бюджетах, но с защищенной целевой позицией. Платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные) целесообразно направлять в экологические фонды.

В перспективе систему платежей за загрязнение окружающей среды целесообразно трансформировать в платное пользование ассимиляционным потенциалом. Однако, до того, как такой переход станет возможным, существующая система должна быть коренным образом усовершенствована. При этом должны быть подготовлены и основные условия для перехода к плате за пользование ассимиляционным потенциалом.

На начальном этапе реформирование системы платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточить на следующих основных направлениях:

ь поэтапное увеличение ставок платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему стимулы к снижению загрязнения окружающей среды с определенной динамикой;

ь разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами муниципального самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;

ь оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;

ь апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.

Принципиальные подходы к реформированию системы платного использования природных ресурсов должны быть отражены в общем законодательстве о природопользовании, а также в налоговом законодательстве.

Принятие Закона РФ "О системе платежей за пользование природными ресурсами" в качестве первого шага в направлении реформирования системы платного использования природных ресурсов необходимо в целях:

ь совершенствования налоговой системы в части платы за пользование природными ресурсами с учетом складывающихся тенденций развития рыночных отношений на основе многообразия форм собственности;

ь усиления стимулирующего воздействия платежей за пользование природными ресурсами на рациональное их использование;

ь обеспечения финансирования деятельности по воспроизводству и охране окружающей природной среды;

ь создания предпосылок для выравнивания социально-экономических условий в различных регионах с учетом сложившейся экологической ситуации и имеющегося природно-ресурсного потенциала, а также выравнивания экономических условий для субъектов хозяйственной деятельности, использующих природные ресурсы различного качества;

ь совершенствования налоговой системы в целом для формирования условий перехода к устойчивому развитию.

Первостепенной задачей для федеральной власти является формирование системы управления развитием общества, в которой роль финансового и промышленного капитала будет ограничена подчиненным участием в управлении экономическим развитием в рамках стратегической линии, задаваемой и контролируемой государством. В настоящее время реализуется именно противоположная модель развития, при которой развитие общества в целом подчинено интересам роста финансового и промышленного капитала. С позиций достижения устойчивого развития она бесперспективна, поскольку сами по себе интересы расширенного (устойчивого) воспроизводства финансово-промышленного капитала (по своей имманентной сущности) не только отличны от "интересов развития цивилизации", но и относительно краткосрочны (исходят из достижения целей в краткосрочной и среднесрочной перспективе, то есть не на десятилетия или, тем более, столетия, а на годы).

Основные задачи развития экономических методов управления природопользованием:

· решение вопросов собственности на природные ресурсы (объекты) - рациональное (экономически обоснованное) распределение прав собственности, прежде всего, между Федерацией и ее субъектами и обеспечение участия и контроля общественности в управлении их использованием;

· совершенствование и отработка методологии и внедрение в практику методов комплексной экономической оценки природных ресурсов;

· создание условий (организационных, правовых и других) для обеспечения передачи природных объектов (ресурсов) наиболее эффективным пользователям;

· существенное повышение уровня платежей за пользование природными ресурсами и воздействие на окружающую среду на основе экономических оценок при одновременном снижении или ликвидации ряда других налогов;

· обеспечение финансирования воспроизводства возобновимых природных ресурсов, позволяющего поддерживать их стабильные количество и качество, а также финансирования природоохранной деятельности;

· обеспечение рационального распределения ресурсной ренты, образующейся при использовании минеральных и других невозобновимых и возобновимых природных ресурсов, с обоснованием пропорций финансовых средств, направляемых на потребление и накопление, в том числе, на разработку новых технологий и создание новых материалов, позволяющих заменить невозобновимое природное сырье;

· планирование природопользования, разработка программ и планов действий по охране окружающей среды федерального и регионального уровней на основе оценки экономической эффективности планируемых мероприятий, включая механизмы реализации планов и программ;

· совершенствование системы лимитирования природопользования на принципах комплексного использования природных ресурсов.

Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования:

· экономически обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, решение вопросов собственности на природные ресурсы в интересах всего общества и с введением механизмов вовлечения общественности и обеспечение согласованности нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

· правовое закрепление экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, рационального природопользования, реформирование системы платежей за природные ресурсы; эффективных процедур передачи природных ресурсов в пользование;

· развитие правовой базы системы государственных кадастров природных ресурсов, создание системы информационного обеспечения осуществления государственного регулирования природопользования;

· совершенствование системы лицензирования природопользования, создание условий для реализации комплексного подхода к природопользованию;

· разработка более совершенной системы экологических нормативов, норм, требований, и правил;

· четкое разграничение функций и координацию между органами, осуществляющими государственный экологический контроль и контроль в сфере природопользования; обеспечение единого подхода к проведению государственного контроля, системе применения санкций к нарушителям законодательства о природных ресурсах и охране окружающей среды;

· законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов, включая общественный контроль и участие в распоряжении государственной собственностью на природные ресурсы и объекты; законодательное закрепление защиты населения от различных видов неблагоприятного воздействия;

· развитие нормативно-правовой базы, направленной на эффективную реализацию отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (законы и другие нормативно-правовые акты об экологических программах, контроле, мониторинге, нормировании, сертификации, страховании, о плате за природопользование, об экологических фондах и другие).

Законодательная и нормативно-правовая база и система нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее должны быть ориентированы на поэтапное решение экологических проблем (и создание механизмов для этого) при строгом соблюдении нормативов и лимитов, соответствующих каждому этапу, поскольку на основе принятия строгих законов (декларирующих исключение возможности негативного воздействия на окружающую среду) и утверждения жестких стандартов, подлежащих безотлагательному соблюдению, невозможно быстро ликвидировать вредное воздействие на окружающую среду, а тем более, устранить экологические проблемы как таковые.

3.2 Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды
Увеличение объёмов производства, усиление негативного воздействия на окружающую среду, сокращение запасов природных ресурсов создают угрозу экологической безопасности стран и регионов, препятствуют их устойчивому социально - экономическому развитию, соблюдению принципов прав человека на благоприятную среду, платности природопользования и возмещения вреда. Аналогичные процессы происходят и в России, что связано с незначительными объёмами экологоориентированных инвестиций и инноваций, отсутствием эффективных систем эколого-экономического управления и финансирования.

Основными источниками финансового обеспечения перехода к устойчивому развитию, создания систем экологического управления, решения природоохранных проблем в большинстве государств являются экологические налоги, платежи и сборы (таблица 1). Это определяет необходимость изучения соответствующего зарубежного опыта.

Таблица 1. Основные методы и механизмы охраны окружающей среды, применяемые в зарубежных странах

Страны

Платежи за загрязнение

Платежи за сбор и переработку загрязняющих веществ

Экологические

налоги в ценах на продукцию

Административные меры (лицензии)

Дифференциация налога на прибыль

Субсидии (гранты, "мягкие" налоги)

Рыночные инструменты

атм. Воздуха

воды

отходами

шумом

Торговля правами

интервенция на рынках сырья

экологическое страхование

Канада (2)

Финляндия (5)

Франция (8)

ФРГ (7)

Италия (5)

Япония (6)

Швеция (6)

Великобритания (5)

США (8)

Экологизированная налоговая политика включает льготное налогообложение, освобождение от уплаты налогов, налогообложение опасной продукции. Она стимулирует развитие эколого-сбалансированных производств и видов деятельности, ограничивает развитие опасных технологий, аккумулирует средства для целевого решения природоохранных проблем.

Опыт развитых стран (Великобритания, Германия, США, Франция) показывает, что целью налоговых реформ является стабилизация налоговой системы, позволяющая сократить до разумного минимума необходимость изменения правил в будущем, обеспечивающая компаниям возможность выбора оптимальных технологий и характера деятельности.

В зарубежных государствах в числе экологических налогов широко распространены "углеродный" и "серный" налоги, налоги на перерабатываемую тару. В странах Евросоюза используются налоги за загрязнение атмосферного воздуха, "шумовые загрязнения", на отходы нефтепродуктов, опасные и токсичные отходы, акцизные налоги на одноразовые упаковку и тару, смазочные масла, нефть и нефтепродукты, минеральные удобрения и пестициды, аккумуляторы, содержащие кадмий и ртуть, старые автомобили.

Для снижения концентрации углекислого газа в атмосфере Земли, решения проблемы энергоэффективности зарубежными учёными выдвигается идея введения международного налога на углекислоту и установления квот на её безналоговое производство.

Для увеличения цены на экологически вредную продукцию в целях снижения её потребления вводятся специальные налоги. Например, в США в 1989 году введён налог на продукцию, содержащую озоноразрушающие химические соединения.

Существуют примеры сочетания налогов с торговлей выбросами парниковых газов. Так, в Великобритании система торговли выбросами функционирует с августа 2001 года, нейтрализует "климатический" налог на потребление энергии, введённый в апреле 2001 года. За сокращение выбросов углекислого газа предприятия могут получить восьмидесятипроцентную скидку по его уплате, денежную компенсацию от правительства, продать сокращённые единицы выбросов (таблица 2).

Основные меры и результаты экологической налоговой политики ряда зарубежных стран представлены в таблице 2.

Таблица 2. Системы экологического налогообложения зарубежных стран

Меры политики, страна, год введения	Описание, результаты
1. Налогообложение токсичных отходов, Германия, 1991 г.	снижение образования токсичных отходов за 3 года на 15 %
2. Налоги на загрязнение воды, Нидерланды, 1970 г.	сокращение на 72 - 99 % промышленных выбросов тяжёлых металлов в воды, контролируемые регионами
3. Налог на выбросы окислов серы, Швеция, 1991 г.	сокращения выбросов на 15 - 20 % в течение 1989 - 1995 годов
4. Налог на вещества, разрушающие озоновый слой, США, 1990 г.	сокращение и принудительное постепенное прекращение их производства
5. Налог на выбросы двуокиси углерода, Норвегия, 1991 г.	снижение выбросов на 3 - 4 %

Мировым сообществом рассматриваются вопросы об обязательном введении международных и внутренних экологических налогов. Это позволит перераспределить финансовые ресурсы от развитых стран, сильно загрязняющих среду, к менее развитым, обеспечить ресурсами создание безотходных технологий.

Таким образом, можно констатировать, что в зарубежных странах накоплен и апробирован значительный опыт управления и финансирования в экологической сфере на основе систем экологического налогообложения. Он может быть эффективно использован в Российской Федерации.

3.3 Увеличение финансовых средств для экологических целей
Проблема недостаточного финансирования мероприятий по охране окружающей среды возникла сравнительно недавно в процессе перехода российской экономики к рыночному типу.

Инвестиции в природоохранную деятельность предприятий представляют собой долгосрочные вложения денежных средств и иного капитала в собственной стране или за рубежом в предприятия различных отраслей, предпринимательские проекты, социально - экономические программы, инновационные проекты, имеющие экологическую направленность, в целях получения дохода и/или достижения положительного социально - экологического эффекта.

Формирование множества устойчивых источников финансирования инвестиций в природоохранную деятельность предприятий является одной из основных проблем в сфере охраны окружающей среды. Инвестиционная природоохранная деятельность может осуществляться посредством привлечения инвестиций из различных источников.

Для ныне действующей в России системы финансирования мероприятий по охране окружающей среды характерно применение различных инвестиционных ресурсов, выбор которых зависит как от внешних факторов (социально - экономическая ситуация в стране, политика государства), так и от внутренних факторов (наличие финансовых ресурсов, экологический имидж предприятия). Самым надежным и стабильным источником являются собственные средства предприятий - природопользователей. В отличие от кредитных ресурсов они, как правило, не подлежат возврату. Бюджетное финансирование природоохранных проектов привлекательно, но практически недоступно в силу его ограниченности. Для более эффективного функционирования финансовых отношений в природопользование необходимо осуществлять поиск дополнительных источников финансирования экологических проектов.

Заключение
Государственное регулирование - это система рычагов и стимулов, с помощью которых государство участвует в рыночных процессах на правах субъекта рыночных отношений, обеспечивая устойчивое развитие агропромышленного производства. Это особенно важно иметь в виду, поскольку кризис в сельском хозяйстве вызван не только объективными природными условиями (например, для восстановления потерянного плодородия почв может потребоваться жизнь целого поколения), но и рядом экономических просчетов в проведении аграрной политики.

Статистический анализ позволяет сделать вывод, что экономическое, техническое и социальное положение в агропромышленном комплексе по-прежнему остается напряженным. Принятые организационно-технические меры, в том числе предусмотренные постановлением Правительства РФ "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 году", существенно не изменили условий сельскохозяйственного производства, не усилили мотивацию труда. Низкий уровень платежеспособного спроса товаропроизводителей на материально-технические ресурсы, недостаточные инвестиции, экономически необоснованное соотношение цен на продукцию сельского хозяйства и промышленных предприятий стали следствием неэффективного сельскохозяйственного производства в целом. У более чем 80% сельскохозяйственных предприятий уровень рентабельности составляет примерно минус 20%. Это говорит о том, что требуется глубокое осмысление стратегии и тактики проводившихся аграрных реформ, что основные направления аграрной политики, реализация которых будет способствовать стабилизации и переходу к экономическому росту в сельском хозяйстве, нуждаются в совершенствовании.

Существуют как внешние, так и внутренние причины тяжелого состояния сельскохозяйственного производства. Внешние - инфляция, дефицит бюджета, резкое удорожание кредитных ресурсов, неплатежи; политическая нестабильность, обусловившая нарушение или полный распад межотраслевых и территориальных связей; ослабление государственного управления аграрной экономикой, изменение правил экономического поведения и противоречивость земельного и аграрного законодательства; снижение уровня доходов большинства населения, что обусловило его низкую покупательную способность и сокращение платежеспособного спроса на продукты питания. Внутренние - несовпадение между преобразованиями отношений собственности (приватизация земли и имущества предприятий) и изменениями общеэкономических условий хозяйствования в АПК, включая развитие рыночной инфраструктуры.

Чтобы выйти из кризисного состояния, необходимо устранить вышеуказанные причины и принять следующие меры.

1. В сложившихся кризисных условиях наряду с принятием регионами локальных мер по защите внутреннего рынка продовольствия необходимо усиление роли системы государственных закупок продовольствия. При определении объема государственных закупок основных сельскохозяйственных продуктов и финансовых ресурсов, направляемых на эти цели, следует учитывать возможности бюджетов всех уровней, средние мировые цены важнейших продуктов питания и сельскохозяйственного сырья; приоритетность продуктов для страны.

2. Для осуществления государственных закупок целесообразно создание специальной государственной системы, имеющей в распоряжении необходимую материально-техническую базу.

3. Основной упор в выделении средств федерального бюджета на финансирование АПК должен быть сделан на финансирование разработанных федеральных программ, количество которых должно соответствовать финансовым возможностям бюджета.

4. Необходима целевая поддержка из федерального и региональных бюджетов наиболее жизнеспособных предприятий АПК, вокруг которых могут успешно функционировать и другие предприятия этой сферы.

5. Важнейшей задачей является отработка процедуры банкротства и санации предприятий АПК.

6. Необходимо улучшить практику применения основных финансовых рычагов развития АПК, включая:

· создание системы сельскохозяйственных кредитных кооперативов; государственное кредитование сельскохозяйственных предприятий, которые не могут получить кредит в коммерческих кредитных организациях на жилищное строительство, реформирование структуры производства, на развитие производства мелких фирм; кредит предприятиям АПК, участвующим в государственных закупках продуктов питания и сельскохозяйственного сырья (под залог урожая, на строительство хранилищ и перерабатывающих предприятий).

7. Усовершенствовать систему государственной поддержки АПК через использование созданных в предыдущие годы возвратных фондов: лизингового фонда; фонда льготного кредитования; фондов для формирования федеральных и региональных продовольственных фондов и др.

Кроме того, необходимо помнить, что подъем в агропромышленном секторе возможен только после достижения устойчивой макроэкономической стабилизации и роста показателей в промышленных отраслях.

Список литературы

1. Современная экономики. / Под ред. д.э.н. Мамедова О.Ю. - Ростов-на-Дону, 1998.

2. Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М., 1997.

3. Экономика. / Под ред.А.И. Архипова, А.Н. Нестеренко, А.К. Большакова. - М., 1998.

4. Амосов А. Прогноз агропромышленного комплекса до 2003 года. // Экономист, № 12, 1998, с.14-20.

5. Гордеев А. Экономические механизмы регулирования агропромышленного производства. // Экономист, № 6, 1998, с.90-93.

6. Зельднер А. Государственное регулирование агропромышленного сектора экономики. // Вопросы экономики, № 6, 1997, с.83-90.

7. Иванова В.П. Обсуждаются проблемы АПК. // Финансы, № 2, 1999, с.64.

8. Петриков А. Экономическая политика в АПК. // Экономист, № 7, 1998, с.31-39.


17.06.2012
Большое обновление Большой Научной Библиотеки
12.06.2012
Конкурс в самом разгаре не пропустите Новости
08.06.2012
Мы проводим опрос, а также небольшой конкурс
05.06.2012
Сена дизайна и структуры сайта научной библиотеки
04.06.2012
Переезд на новый хостинг
30.05.2012
Работа над улучшением структуры сайта научной библиотеки
27.05.2012
Работа над новым дизайном сайта библиотеки