Государственное регулирование лесных отношений

Государственное регулирование лесных отношений

2

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ 4
• 2. УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА 5
• 3. ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ 12
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 17
• СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ 18

ВВЕДЕНИЕ

В данной работе рассматривается сущность государственной лесной политики и ее связь с местным законодательством.

Государственная лесная политика - деятельность органов власти и государственного управления лесами внутри страны и на междуна-родном уровне, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны.

Кардинальные изменения в лесной политике могут привести к внесению изменений в лесной закон или принятию нового закона.

Лесная политика тесно связана с лесоуправлением, и иногда очень трудно провести границу между ними. Лесная политика определяет цель, магистральные направления развития лесной отрасли или лесно-го сектора экономики, а лесоуправление - один из инструментов дос-тижения этой цели. Лесоуправление - система действий или прог-рамм, направленных на достижение в рамках действующего законода-тельства целей, сформулированных в лесной политике.

Одно из наиболее разработанных определений понятия лесной по-литики советского периода сформулировал руководитель Центрально-го управления лесами А.И.Шульц. Он считал, что "политика в отдельных отраслях народного хозяйства является результатом опре-деленных экономических взаимоотношений в государственной хо-зяйственной жизни и, на основе выявленных хозяйственных целей и задач, она определяет мероприятия государственного порядка в той или иной отрасли народного хозяйства".

1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ

По А.И. Шульцу, лесная политика - "совокупность мероприятий законодательного, профессионального, административного, лесохозяйственного и лесоводственного порядка, направляющих лесное хо-зяйство к достижению им следующих задач: сохранения постоянс-тва пользования, удовлетворения потребностей в древесине промышленности и населения и полного извлечения для го-сударства всех видов дохода из лесного хозяйства". Но особое внима-ние следует обратить на его же утверждение, что "грядущее социа-листическое общество не будет нуждаться в политике, ее заме-нит плановый учет сил, средств, и при помощи науки и техники создадутся жизненные условия, обеспечивающие полное удовлетворение всех потребностей человечества". Это утверж-дение, по существу, отразило настроения, царившие в государстве и обществе того времени: лесная политика - буржуазное изобретение и оно является лишним в строящемся социалистическом обществе.

Предприятия лесного комплекса крайне неравномерно распределе-ны по территории России. Это связано, в первую очередь, с истори-ческим развитием страны, которая, по выражению М.В.Ломоносова, "прирастала Сибирью". В Европейско-Уральской части России (ЕУЧР) сосредоточено более четверти лесов, более 3/4 населения и 3/4 лесоперерабатывающих мощностей (предприятий лесопиления, деревообра-ботки, целлюлозно-бумажных комбинатов и т.п.). Здесь же потребля-ется 2/3 круглых лесоматериалов. Чтобы привлечь лесозаготовителей в неосвоенные леса, государство директивно устанавливало занижен-ную цену на растущий лес, которая составляла примерно от 5% до десятых долей процента стоимости заготовленной древесины.

С точки зрения рыночных отношений, по-разному можно оценить факт завоза большого количества лесоматериалов из Сибири в Евро-пейскую часть России. С позиции района, откуда вывозят лесомате-риалы, экономическим критерием выступает только предлагаемая по-купателям цена или бартерная сделка; администрацию районов не ин-тересуют другие прямые и косвенные потери.

2. УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА

В последние годы политику в области окружающей среды и при-родопользования, в том числе и лесную, связывают с проблемой ус-тойчивого развития.

В 1962 г. специальная сессия ООН обратила внимание на угрожа-ющие для человечества масштабы антропогенного загрязнения окружающей природной среды и учредила Программу ООН по окружаю-щей среде - ЮНЕП. В 1968 г. ЮНЕСКО* была предложена программа рационального использования и охраны биосферных ресурсов - "Чело-век и биосфера", в которой одной из основных проблем было изуче-ние лесов. В 1972 г. в Швеции был впервые проведен Всемирный день окружающей среды (ВДОС). В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила разработать стратегии в области окружающей среды, кото-рые позволили бы обеспечить устойчивое развитие общества к 2000 г. Данная работа была выполнена Международной комиссией по окру-жающей среде и развитию (МКОСР). Комиссией подготовлен и опуб-ликован доклад "Наше общее будущее". В этом докладе широко ис-пользован термин "устойчивое развитие", под которым понимают та-кую модель развития общества, когда достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений.

Проблема заключается в том, что экономический рост и, следова-тельно, повышение благосостояния общества длительное время осу-ществлялись без учета исчерпаемости многих видов ресурсов. Поэто-му сейчас угроза выживанию человека пришла со стороны окружаю-щей среды. Лес - возобновляемый ресурс. Именно поэтому мировое сообщество уделяет такое большое внимание лесам.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на уровне глав государств и прави-тельств прошла Конференция ООН по окружающей среде и развитию (КОСР-92). Она констатировала невозможность движения развиваю-щихся стран по пути, которым пришли к своему благополучию разви-тые страны. Такая модель развития признана ведущей к катастрофе. Поэтому была провозглашена необходимость перехода мирового сооб-щества к устойчивому развитию.

На Конференции ООН была принята "Декларация по окружающей среде и развитию", которая включает 27 рекомендательных принци-пов, раскрывающих существо и цели концепции устойчивого разви-тия. Конференция приняла основополагающие документы, в числе ко-торых: "Рамочная конвенция ООН об изменении климата"; "Конвен-ция ООН о биологическом разнообразии"; "Заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов леса"; "Повестка дня на XXI век" (глава 11. Борьба с обезлесением), "Лесные принци-пы".

В свете решений Конференции ООН по окружающей среде и раз-витию Россией разработаны и разрабатываются документы, определя-ющие государственную стратегию в этом направлении. В блок этих документов входят указы Президента Российской Федерации,- поста-новления Правительства, решения Государственной Думы и др. Нача-ло работы в этом направлении положено Указом Президента Российс-кой Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г., а также последующих Указа Президента Рос-сийской Федерации от 1 апреля 1996 г. и Постановления Правитель-ства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. о проекте Государствен-ной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

Сам термин "устойчивое развитие" возник в связи с проблемой окружающей среды на стадии интеграции ранее обособленных проб-лем. В докладе МКОСР дано следующие определение: устойчивое развитие - это "... такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности... Устойчивое развитие яв-ляется процессом изменений, в котором эксплуатация ресурсов, нап-равление капиталовложений, ориентация технологического развития и учрежденческие изменения находятся в гармонии, повышают цен-ность текущего и будущего потенциала с целью удовлетворения чело-веческих потребностей и стремлений... Стратегия устойчивого разви-тия направлена на достижение гармонии между людьми и между об-ществом и природой". В сложившемся понимании "устойчивое разви-тие" охватывает области экологии, экономики, политики и управле-ния.

Принципиально важными задачами для России в этой связи явля-ются следующие:

- в процессе выхода страны из кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

- добиться улучшения состояния окружающей среды за счет эколо-гизации экономической деятельности, преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение соответствующих методов управления;

- ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих техно-логий, целенаправленных изменений структуры экономики, структу-ры личного и общественного потребления.

Экологический аспект устойчивого разбития предполагает сохра-нение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов - охрану атмосферы, земель, вод, лесов, недр и внедрение экологически безопасных ("чистых") технологий, наиболее полную утилизацию добытых природных ресурсов. Устойчивое развитие озна-чает использование природных ресурсов на принципах неистощительности и поддержания на некотором уровне. Именно последний прин-цип положен в основу понятия "устойчивое развитие".

Практическая реализация названных принципов для возобновляе-мых природных ресурсов означает обязательное их возобновление и сохранение для будущих поколений. Для невозобновляемых природ-ных ресурсов (минеральные ресурсы недр) стратегией использования должно стать сокращение до минимума их потребления путем эконо-мии, создания и внедрения технологий, работающих по замкнутому циклу, замена, где возможно, невозобновляемых ресурсов на возобновляемые.

Такие коренные изменения в стратегии использования природных ресурсов могут произойти только в течение длительного периода в результате продолжительного и настойчивого осуществления реалис-тичной и последовательной политики в области:

- развития фундаментальных и прикладных научных исследований;

- создания безотходных и малоотходных технологий;

- формирования общественного мнения через систему воспитания, просвещения и образования с использованием средств массовой ин-формации в направлении осознания людьми той очевидной истины, что они должны оставить необходимый и достаточный уровень пот-ребления природных ресурсов будущим поколениям.

Экономический аспект устойчивого разбития предопределен ог-раниченностью природных ресурсов, их экономической доступностью. Технический прогресс создал условия для потребления всех видов природных ресурсов. Проблема, как правило, лишь в наличии средств для их освоения и в оценке приоритетов: как, где и в какой последо-вательности это делать.

В экономическом плане у любого государства существует два ва-рианта в отношении использования ресурсов:

- решать текущие дела за счет потребления ресурсов, сокращая их объемы для будущих поколений;

- решать финансовые проблемы только за счет получения рентного дохода от эксплуатации ресурсов, оставляя сами ресурсы последую-щим поколениям.

Следует также иметь в виду, что пространственное разделение лесохозяйственной и лесопромышленной деятельности и различные формы природопользования в значительной мере отражают многооб-разие временной организации деятельности человека в лесу, разномасштабность циклов лесопользования. Этим объясняется фактичес-кий разрыв между видами лесохозяйственной деятельности и лесо-пользования, разнообразие методов и форм хозяйства: периодический, по классам возраста, участковый, маршрутный (в рекреационном лесопользовании) и др.

Однако одни виды пользования лесом не исключают, а дополняют другие. Поэтому любой лесной объект необходимо характеризовать в едином пространственно-временном аспекте.

С этих позиций процесс лесопользования может быть представлен в виде пяти основных вариантов:

- отсутствие пользования, когда, например, структура лесного фон-да может произвольно изменяться за счет естественных процессов (под воздействием пожаров, смены древесных пород, процессов забо-лачивания и др.);

- экстенсивное пользование лесом подразумевает либо расширение освоения площади при неизменном времени пользования (например, обороте рубки леса), либо при сокращении потребления увеличение времени пользования при неизменной площади;

- равномерное (постоянное) пользование, т.е. не изменяющееся во времени и пространстве пользование;

- интенсивное (расширенное) пользование лесом, т.е. пользование на постоянной площади при сокращенном времени, что при неизмен-ном времени пользования (например, обороте рубки) эквивалентно увеличению (расширению) пространства;

- истощительное пользование (лесоистребление), когда идет сокра-щение и времени пользования, и площади (величины) объекта.

Такие варианты использования возобновляемых природных ресур-сов можно проиллюстрировать простой схемой (рис. 1). Соотношение скорости восстановления ресурса I (прирост) к его использованию Н (рубка леса) можно представить в виде коэффициента IHR = IН.

Под приростом понимается не только величина физического при-роста древесины (м3) на некоторой площади, но и величина расчетной лесосеки по площади (массе), и нормативно допустимая рекреацион-ная нагрузка, и другие характеристики сырьевого, защитного и соци-ального использования лесного фонда в сравнении с фактическими нагрузками (использован термин "рубка"). При равномерном (нор-мальном) пользовании величина коэффициента равна 1, что соответс-твует классическому определению пользования в теории "нормального леса". Снижение размеров пользования до полного прекращения (на-пример, в заповедниках) увеличивает величину коэффициента до бес-конечности, при истощительном пользовании величина коэффициента уменьшается до нуля. Фактически лесопользование - перманентный процесс, при котором в разные исторические периоды преобладает тот или иной тип/характер пользования, включая случай, когда интенсив-ность пользования практически равна нулю.

IHR>>1 IHR > 1 IHR=1 IHR<1 IHR<<1

Рис. 1. Характер лесопользования, соотношение восстановления и использования лесных ресурсов (горизонтальная линия показывает вре-менной срез)

Для возобновляемых природных ресурсов устойчивое развитие мо-жет быть достигнуто только при интенсивном лесопользовании (см. рис. 1), когда объемы ресурсов (площади, запасы) должны либо не уменьшаться (по количеству и качеству), либо увеличиваться. Ос-тавление ресурсов без изменений в их объемах и качестве означает простое воспроизводство природных ресурсов (IHR = 1). Если же объ-ем и качество ресурсов возрастают, то такой экономический процесс в природопользовании называется расширенное воспроизводство (IHR > 1).

Расширенное воспроизводство природных ресурсов как основа ус-тойчивого развития требует создания таких инструментов, которые через систему цен, налогов, методов государственного регулирования обеспечивали бы распределение валового и национального продукта таким образом, чтобы на возобновление ресурсов, поддержание их в необходимом биологическом состоянии выделялись гарантированные финансовые средства, расходуемые при широкой гласности и под контролем всего общества. Возможность реализации названного тре-бования зависит от того, существуют или нет экономические условия для устойчивого развития в той или иной сфере природопользования.

Целям устойчивого развития будет отвечать лишь та политическая система, при которой:

- каждый природный ресурс имеет своего собственника;

- право собственности законодательно закреплено;

- существует судебная защита прав собственности, эффективного судопроизводства и исполнения судебных решений;

- надежно зафиксированы права собственности на природные ресур-сы в интересах будущих поколений как права, имеющие наивысший приоритет в системе ценностей общества;

- собственнику природных ресурсов законодательно предоставлены свободы, связанные с владением, распоряжением и пользованием при-родными ресурсами при одновременной законодательной фиксации множественности ограничений, сформированных при широком учас-тии населения, учете общественного мнения.

Политический, экологический и экономический аспекты устойчи-вого развития в их комплексе и взаимосвязи определяют стратегию учета, использования, охраны, защиты и воспроизводства каждого ви-да природных ресурсов. Эта стратегия, законодательно оформленная, является государственной политикой для каждого вида ресурсов. При-менительно к лесным ресурсам такая стратегия называется лесной политикой.

3. ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ

В условиях перехода к рыночной экономике формирование лесной политики находится под воздействием следующих основных факто-ров:

- юридические (законодательство), включая многоуровневые пробле-мы собственности и разделения полномочий между центром и субъ-ектами Федерации;

- доля лесного сектора в экономике страны с точки зрения роста объемов производства, экспорта, занятости, уровня заработной платы и т.д.;

- значение лесов и лесоуправления в охране окружающей среды и сохранении биологического разнообразия;

- материальный, культурный и духовный уровень развития общест-ва;

- влияние международных, профессиональных и неправительствен-ных организаций и общественности на процессы определения лесной политики.

Прежде всего, государство, с учетом имеющихся в экономике воз-можностей (состояние финансов, внутренних и внешних лесных рын-ков и т.п.), определяет конечные цели развития лесного сектора на среднесрочную (5...10 лет) и долгосрочную перспективы. Эти цели должны быть не только продекларированы, но и обеспечены соответс-твующими условиями, являющимися элементами лесной политики.

К числу основных элементов лесной политики следует отнести меры законодательные (регламентирующие рамки), учреж-денческие (институциональные механизмы), финансово-экономичес-кие (материальные стимулы), научно-технические, кадровые, соци-альные (информационные средства), которые рассмотрены в последу-ющих разделах.

Лесное законодательство при формировании лесной политики имеет три важных аспекта. Во-первых, лесной закон - важная часть общей законодательной системы, так как леса -- неотъемлемая состав-ляющая практически любой территории России - оказывают влияние на все сферы жизнедеятельности человека. В этом проявляется соци-альный аспект лесного закона. Во-вторых, лесной закон - это специ-фический закон, направленный на охрану, защиту, учет, использова-ние и воспроизводство лесов, являющийся также частью законода-тельства, регламентирующего экономическое развитие всех природ-ных ресурсов. В этом проявляется его экономический аспект. В-третьих, лесной закон, особенно в последние годы, выступает частью природоохранного законодательства, как с точки зрения воз-растающего значения лесов для охраны природы, так и международ-ных обязательств Российской Федерации.

Роль лесного законодательства в управлении лесами в большинс-тве стран мира рассматривается в контексте общечеловеческих цен-ностей, регулируемых политической системой страны. В правовом государстве это находит выражение в ответственности законодательных органов власти за разработку и доведение правовых норм до всех уровней управления. Органы исполнительной власти обеспечивают реализацию выработанной политики. Изменения в государственной политике требуют соответствующего пересмотра законодательства.

Сохранение лесов и управление лесами находятся под присталь-ным вниманием разнообразных общественных объединений, которые добиваются поставленных целей через политические институты. В этой связи лесное хозяйство все далее отходит от своей технической сущности, становясь предметом политических дискуссий.

Конституционный принцип законодательства ограничивает дея-тельность правительства путем установленных Конституцией норм, принятых Государственной Думой законов, указов Президента, а так-же решений, принятых на основании действующих законов.

Россия -- федеративное государство, поэтому федерализм является одним из главных конституционных принципов, лежащих в основе государственной (национальной) политической системы. Федерализм означает разделение власти между центром и субъектами федерации, поэтому одни политические решения остаются за центром, а субъек-ты их выполняют, другие политические решения - результат разделе-ния ответственности центра и субъектов.

Федерализм имеет большое значение в лесном законодательстве. Например, Лесной кодекс Российской Федерации определяет общие, стратегические направления, развиваемые затем в лесных законах субъектов федерации. В соответствии с Конституцией это тесно свя-зано с принципом разделения политической власти и означает необ-ходимость формирования региональной лесной политики. Это также означает предоставление субъектам федерации определенных возмож-ностей управления лесами на основе баланса интересов и разделения ответственности между правительством страны и местными властями.

Таким образом, главным в формировании лесной политики является постановка целей. Это должно стать политическим решени-ем, поскольку принять такое решение можно только оценив его последствия на макроэкономическом уровне на отдаленную перс-пективу.

Принципиальными моментами для формирования целей лесной политики могут быть также:

- доля защитных лесов в лесном фонде;

- соотношение средств, направляемых на повышение продуктивнос-ти лесов (при огромном недоиспользовании расчетной лесосеки), и средств, используемых для сохранения лесов (от пожаров и вредите-лей) и др.

Институциональные механизмы призваны обеспечивать на прак-тике правовые и институциональные соглашения, программы дейс-твий всех субъектов лесных отношений на всех уровнях управления экономикой. Программы действий должны включать перечень согла-сованных между субъектами лесных отношений мероприятий с уче-том экономических интересов, направленных на достижение постав-ленной цели.

Работа институциональных механизмов эффективна лишь тогда, когда разработаны и утверждены процедуры взаимодействия субъек-тов лесных отношений на основе договоров, соглашений, совместных программ.

Экономическая и финансовая система обеспечивает реализацию всеми субъектами лесных отношений своих экономических интересов при использовании и воспроизводстве лес-ных ресурсов.

Экономическая и финансовая система включает:

- платежи за лесные ресурсы;

- налоги на доходы лесопользователей;

- государственные субсидии;

- государственное регулирование цен и тарифов;

- банковские проценты;

- финансовые санкции (штрафы и т.п.) за нарушение законодатель-ства при пользовании лесными ресурсами.

Наличие такого большого количества системных инструментов оз-начает многовариантность в создании финансовых инструментов для реализации лесной политики на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Экономические условия реализуются через инвестиционные прог-раммы (капитальные вложения) и программы занятости населения. В инвестиционных программах определяются источники финансирова-ния, обеспечиваются приоритеты в распределении средств, устанавли-ваются показатели, характеризующие состояние лесных ресурсов. Программы занятости населения определяют социальные результаты как следствие реализации лесоводственных и лесопромышленных про-ектов.

Один из основных критериев благополучия отрасли и ее работни-ков - заработная плата, которая в лесном хозяйстве остается на низ-ком уровне, в том числе по причине низких ставок платежей и пода-тей за пользование лесом. Чтобы материально поддержать своих ра-ботников, большинство лесхозов использует все рычаги: корректиров-ку тарифного разряда Единой тарифной сетки (ETC), предоставление форменного обмундирования, выделение дров и древесины на пост-ройку жилья по льготным ценам, предоставление земельных пахот-ных наделов и сенокосов.

В соответствии с действующим законодательством ежегодно зак-лючается отраслевое (тарифное) соглашение, которое включает обяза-тельства сторон в сфере социально-экономического развития отрасли, труда и социальных гарантий работников учреждений и организаций Федеральной службы лесного хозяйства России. В лесном хозяйстве сохраняется система материального (премии) и морального поощрения (грамоты, почетные звания и т.д.).

Социологические исследования, проведенные в начале 1990-х го-дов, показали, что в системе ценностей для работников лесного хо-зяйства основными являются: хорошее здоровье, хорошая семья, мате-риальное благополучие, хорошая работа, общение с друзьями и с при-родой.

Лесное образование в России можно получить в техникуме, ли-цее, колледже, продолжить в лесном вузе - институте, университете, академии. Высшее образование дает возможность стать специалистом высшей квалификации, т.е. получить ученую степень кандидата или доктора наук.

Такая система сложилась еще в советский период истории России, и она оправдала себя. С началом перестройки многие профессиональ-но-технические училища и школы стали называться лицеями, а тех-никумы - колледжами.

Система лесной науки, главные научные и технологические нап-равления в области лесного хозяйства и лесопользования развивались в России на протяжении более 200 лет. В настоящее время основной потенциал лесной науки сосредоточен в институтах лесных отраслей, вузах, академических учреждениях и организациях.

Генеральная задача научных исследований - разработка интегри-рованных систем ведения лесного хозяйства, обеспечивающих неистощительность комплексного лесопользования и воспроизводства лесов, повышение их устойчивости и эколого-защитной роли; совершенство-вание методов управления, комплексного использования и переработ-ки древесины.

Однако реализовать в полной мере разработки ученых-лесоводов в настоящее время чрезвычайно трудно. Это связано с природой леса, долговременным характером лесовыращивания. Резкое удорожание не только сырья, но и продуктов металлообработки, по сути, привели к кризисному положению в опытном лесном машиностроении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, государство через органы законодательной и ис-полнительной власти ставит цели и создает условия для их реализа-ции и развития лесного сектора экономики. Для того чтобы постав-ленные цели через созданные условия были достигнуты, государс-тво организует постоянную управленческую деятельность, назы-ваемую государственным управлением лесным хозяйством или ле-сами. Следовательно, государственное управление лесным хозяйством занимает в национальной лесной политике важнейшее место, являясь, своего рода, двигателем в развитии отрасли.

Необходимость иметь единую общегосударственную политику уп-равления лесами предопределяется государственной системой лесного хозяйства, а также сложившейся и перспективной структурой лесопотребления в стране, неэффективным размещением отраслей лесной промышленности, что приводит к большим потерям древесины, обус-ловливает ее транспортировку на огромные расстояния.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

Лесной кодекс Российской Федерации 1997 год.

Ерофеев Б.В. Экологическое право России, М. 2001 год.

Таранков В.И. Экологическая роль леса. Воронеж, 1988 год.