Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды

24

Министерство образования Российской Федерации

Институт права

Башкирского государственного университета

Кафедра хозяйственного, финансового

и экологического права

Конституционные основы

регулирования природопользования

и охраны окружающей среды

План:

1. Общая характеристика источников экологического права

Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для ВУЗов. - М.: Юристъ, 2000, с.103..

Наличие развитой системы источников экологического права является существенным условием для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права.

Источники экологического права имеют некоторые особенности.

Так как законодательство о природопользовании и охране окружающей среды отнесено в соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) к предметам совместного ведения Федерации и её субъектов, то эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях;

Экологическое право имеет комплексный характер в системе российского права, поэтому правовые нормы данной отрасли имеются в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об охране окружающей среды, природоресурсным законодательством, они содержаться в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.

Источники экологического права можно классифицировать по следующим основаниям:

По юридической силе - на законы и подзаконные акты;

По предмету регулирования - на общие и специальные;

По характеру правового регулирования - на материальные и процессуальные;

По характеру - на кодифицированные и не являющиеся таковыми;

Обычай как источник экологического права применяется в практике, но он опосредован в установленных нормах права.

2. Конституции Российской Федерации и

Республики Башкортостан - основополагающие источники экологического права

Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан играют основополагающие роли. Эти роли предопределены тем, что в Конституции (как РФ, так и РБ) закрепляются (признаются) основы конституционного строя (глава 1), права и свободы человека и гражданина (в том числе и права на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду - ст.ст. 41,42 Конституции РФ), гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти, разграничение предметов ведения (ст.ст. 71, 72, 73 Конституции РФ).

При анализе Конституции (как РФ, так и РБ) как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования (ст.ст. 1, 7, 10, 71, 72 Конституции РФ), и «чисто» экологические нормы права (ст.ст. 9, 36, 41, 42 Конституции РФ) Е. Новикова, Частно-правовые институты и нормы в системе экологического законодательства // «Российская юстиция», №5, 1999;.

Правовые нормы Конституции Республики Башкортостан, регулирующие природопользование и охрану окружающей среды, аналогичны нормам Конституции РФ в указанной области.

Целью данной работы является анализ норм Конституции РФ в области регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды (основной «нажим» - на нормы, регулирующие охрану окружающей среды) и краткое рассмотрение взаимоотношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан в указанной области.

Характеристика общих норм Конституции Российской Федерации, регулирующих охрану окружающей среды

Под общими нормами Конституции, регулирующими природопользование и охрану окружающей среды, понимаются такие нормы Конституции, которые определяют не только порядок и условия взаимодействия человека, общества и государства в области природопользования и экологии, но и на весь спектр взаимоотношений государства и общества. Данные нормы являются основополагающими к таким сферам взаимоотношений человека, общества и государства, как природопользование, экологический контроль, обеспечение экологической безопасности и др.

***

В соответствии с положениями ст.15 Конституции, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Статья 1 имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма государственной власти в Российской Федерации (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления) и, соответственно, режим политической, экономической и иных свобод личности в обществе.

Статья 2 Конституции РФ (в Конституции РБ - ст.2 раздела II) формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Характерно, что понятием «высшая ценность» не определяется никакой другой правовой институт, входящий в понятие основ конституционного строя.

В статье 3 раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Одновременно в ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией и федеральными законами.

Российская Федерация обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России. Часть 2 ст. 4 Конституции закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России. Следует отметить, что за последние два года в Республике Башкортостан сделана большая работа по приведению республиканского законодательства (в том числе и экологического) в соответствие с федеральным.

Часть 2 статьи 7 провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. «В Российской Федерации охраняются… здоровье людей…». Основной целью «экологических» законов (будь то ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» или Экологический кодекс РБ) является защита здоровья населения от отрицательного воздействия, обусловленного загрязнением окружающей среды.

Статья 9 Конституции РФ (в Конституции РБ - ст.10 раздела II) гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии же с ч.2 ст.8, в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Таким образом, подчеркивается особое значение природных ресурсов и главного из них - земли как основы жизни и деятельности народов. Это конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством. Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует требование наиболее рационального их использования, чему, как правило, посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в этой области. Это конституционное положение позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. В настоящее время регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения экологических требований в значительной мере осуществляется вступившим в силу 12 января 2002 года Федеральным законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды».

В статье 10 закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации - принцип разделения властей. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Закрепленная в ст.10 «система сдержек и противовесов» представляет единственную возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Согласно положениям ст.17 Конституции РФ (в Конституции РБ - ст.20 раздела II), в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Права человека и гражданина в Российской Федерации носят универсальный характер. Ни один из субъектов Федерации не может отказаться от обязанности признать и гарантировать права человека и гражданина на своей территории. Ни одно из провозглашенных в Конституции прав человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничения. Права и свободы человека могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона. Временные ограничения ряда прав и свобод возможны в случае введения чрезвычайного положения (ст. 56).

Неотчуждаемый характер прав и свобод состоит также в том, что гражданин не может взять на себя обязательство перед кем бы то ни было не пользоваться своим правом или совокупностью прав.

Согласно ст.18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Определение в ст.18 конституционных прав и свобод как непосредственно действующих разрушает порочную традицию, имевшую место в прошлом нашего общества, рассматривать конституционные нормы как декларативные, реализующиеся лишь при наличии закона, распоряжения правительства, инструкции и т.д.

Одна из главных гарантий прав человека и гражданина закреплена в ст.19 Конституции РФ «Все равны перед законом и судом». Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Согласно ст.30, каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественное объединение для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Широкую известность в России имеют такие общественные экологические организации, как ГРИНПИС, Всемирный фонд дикой природы, Институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», у нас в Башкирии - Союз экологов Республики Башкортостан.

Статья 32 Конституции устанавливает право граждан РФ участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти (специально уполномоченным органом государственной власти в области охраны окружающей среды в РФ является Министерство природных ресурсов РФ, в Республике Башкортостан - Госкомэкология РБ).

Согласно ст.33, граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Указанное право обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государства.

Статья 36 указывает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Свободное хозяйствование на земле нельзя, однако, понимать как произвольное. Часть 2 ст. 36 предусматривает два существенных условия, хотя и не ущемляющих хозяйственной свободы собственников земли, но в разумных рамках ограничивающих их деятельность: они не должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц. Если собственник земли не соблюдает эти условия закона, для него наступают юридические последствия, предусмотренные экологическим и гражданским законодательством об ответственности за правонарушения П. Павлов, ограничение прав на природные ресурсы // «Российская юстиция», №8, 1999;.

Статья 45 Конституции РФ (в Конституции РБ - ст.55) гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Ч.1 ст.45 действует во взаимосвязи со ст.2, при этом предполагается, что все звенья государственного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.

Статья 46 (в Конституции РБ - ст.56) гласит, что в России каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Согласно ст.55, перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьи 71, 72 и 73 указывают сферы полномочий Российской Федерации и её субъектов в той или иной области.

В соответствии со ст.71, в ведении Российской Федерации среди прочих находятся:

· принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов;

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

· формирование федеральных органов государственной власти;

· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области … экологического… развития Российской Федерации;

· федеральные налоги и сборы (экологический налог);

Обращаясь к ст. 71, следует обратить внимание, что она устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации.

Статья 72 Конституции устанавливает области совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, среди которых, применительно к рассматриваемому вопросу, следует отметить:

· обеспечение соответствия конституций и законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

· защита прав и свобод человека и гражданина;

· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

· земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

В данных областях Российская Федерация и ее субъекты совместно ответственны за состояние дел. В этой сфере государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. В 2001 году в Республике Башкортостан было принято 4 Закона, 8 постановлений Кабинета министров РБ, 7 распоряжений Кабинета министров РБ, регулирующих область охраны окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции).

Важными являются положения статьи 76. Согласно ч.4 указанной статьи, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, а также совместного ведения РФ и её субъектов (ч.5). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ч.1 ст.77, система органов государственной власти субъектов России устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.

Положения статьи 78 Конституции являются, на мой взгляд, одними из самых прогрессивных.

Так, согласно ст.78, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Надо отметить, что положения указанной статьи закреплены (продублированы) в ст.ст. 8, 9 нового Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды».

4. Характеристика экологических норм Конституции Российской

Федерации, регулирующих охрану окружающей среды

К так называемым «экологическим» нормам Конституции Российской Федерации можно отнести положения статей 41, 42 и 58.

Статья 41 гласит, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно - эпидемиологическому благополучию.

Здоровье - это состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов. Поэтому под охраной здоровья понимается совокупность мер, направленных на сохранение и укрепление здоровья каждого человека.

Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, защитой жизни и здоровья населения от отрицательного воздействия, обусловленного загрязнением окружающей среды.

Согласно ч. 3 ст. 41 Конституции сокрытие должностными лицами любого уровня фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Сокрытие - это не только утаивание информации, но и распространение заведомо недостоверной, ложной информации о состоянии окружающей среды, санитарно - эпидемиологическом состоянии и других событиях и обстоятельствах, угрожающих здоровью людей.

Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно - эпидемиологическом состоянии района проживания, рациональных нормах питания, о продуктах, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам и др. А. Михайлов, Доступ к информации государственных органов // «Законность», №2, 2001;

Статья 42 Конституции РФ (ст.50 в Конституции РБ) гласит, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Право граждан на благоприятные условия жизни предполагает реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба О. Аваков, Правовое обеспечение экологических прав граждан // «Законность», №2, 2001; .

Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается

· государственным экологическим контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства (в Республике Башкортостан - Госкомэкология РБ, Башкирская природоохранная межрайонная прокуратура);

· планированием и нормированием качества окружающей среды;

· проведение государственной экологической экспертизы;

· осуществление оценки воздействия на окружающую среду;

· осуществление государственного мониторинга окружающей среды;

· проведение экологического аудита;

· экономическими методами регулирования в области охраны окружающей среды (установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, предоставление налоговых льгот и т.д.) М. Гасанов, экологические аспекты налогового законодательства // «ЭкосИнформ», №5, 2000;;

· экологическая сертификация;

· формирование экологической культуры;

· разработка и утверждение обязательных требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

· предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

· экологическое страхование;

· образованием государственных и общественных, резервных и иных фондов помощи;

· организацией медицинского обслуживания населения.

В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Контроль в области охраны окружающей среды проводится в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно - правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Экологическая экспертиза (государственная или общественная) проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды Н. Козырин, Природоохранные вопросы в предпринимательской деятельности // «Хозяйство и право», №6, 1997;.

Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения или уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного экологического мониторинга, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально - экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития России, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. В настоящее время в Республике Башкортостан действуют 4 аудиторские фирмы, представляющие услуги по экологическому аудиту.

Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, может быть обязательной или добровольной.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Экологическое страхование (ст.18 ФЗ «Об охране окружающей среды») осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование А. Бажайкин, Экологическое страхование теория и практика // «Законодательство», №8, 2000;.

В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации А. Егорова, Экологическая культура - ключ к экологической безопасности // «ЭкосИнформ», №5, 2000;.

Граждане обладают широкими полномочиями для реализации своих экологических прав, предполагающими возможность создавать общественные объединения по охране окружающей среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои сбережения; принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях, референдумах по охране окружающей среды, излагать свое мнение, обращаться с заявлениями, жалобами, петициями, требовать их рассмотрения; требовать в административном и судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов; требовать ограничения, приостановления, прекращения их деятельности; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан.

За экологические правонарушения, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, гражданско - правовую либо уголовную ответственность, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско - правовую ответственность Е. Виноградова, Юридические лица должны нести ответственность за экологические преступления // «Российская юстиция», №8, 2001;.

Так, в 2001 году Госкомэкология РБ предъявила в Арбитражный суд РБ 105 исковых заявлений о возмещении ущерба, нанесённого государству предприятиями, организациями и учреждениями, нарушающими природоохранительное законодательство (в 2000 г. - 99 исков). Предъявлено требований на общую сумму 35 142 566,12 рублей. Взыскано Арбитражным судом РБ в бюджет Республики Башкортостан и добровольно удовлетворено предприятиями-нарушителями требований на общую сумму 9 миллионов 375 тысяч рублей (в 2000 г. - 4 миллиона 833 тысячи рублей).

Экологические общественные объединения граждан могут разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать его экологическую культуру, привлекать граждан к природоохранительной деятельности; за счет своих средств и добровольного участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов; оказывать содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства; создавать общественные фонды по охране окружающей среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий; рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы); требовать назначения государственной экологической экспертизы; выступать с изложением своей платформы в средствах массовой информации.

Согласно ст.13 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., органы государственной власти и их должностные лица обязаны оказывать содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Должностные лица и граждане, препятствующие осуществлению экологических прав и обязанностей, привлекаются к ответственности в установленном порядке. В частности, граждане и общественные объединения граждан могут требовать от гидрометеорологических и других соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.

В полном объеме подлежит возмещению вред, причиненный здоровью или имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан. При определении ущерба имущества учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв С. Анисимова, Вопросы возмещения «прошлого» экологического вреда в арбитражно-судебной практике // Вестник ВАС РФ, №6, 2000;.

Предприятия, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, возмещают причиненный вред согласно ст. 1079 ГК РФ.

Юридические и физические лица вправе предъявлять исковые требования в суд или арбитражный суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан и окружающей среде. Решение суда в этом случае является основанием для прекращения финансирования такой деятельности соответствующими банковскими учреждениями.

Территории с устойчивыми отрицательными изменениями в окружающей среде, угрожающими здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, объявляются зонами экологического бедствия, что влечет прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду; приостановку работы цехов, агрегатов, оборудования и т.д., ограничение отдельных видов природопользования. Финансовую ответственность несут виновники деградации среды.

Таким образом, предусматривается обширная система мер, обеспечивающая экологические конституционные права граждан.

В осуществлении предусмотренных Конституцией экологических прав граждан решающее значение приобретает их информационное обеспечение. Важно здесь подчеркнуть невозможность утаивания, сокрытия экологических сведений. В соответствии со ст.7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, о фактах нарушения прав и свобод гражданина. Таким образом реализуются в области экологии положения ст.29 Конституции о свободе информации В. Казанцев, Право граждан на информацию об окружающей среде // «Законность», №1, 2000;.

Статья 58 Конституции РФ (ст.65 Конституции РБ) закрепляет обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

С развитием научно - технического прогресса увеличилось отрицательное воздействие человеческой деятельности на окружающую природную среду, вследствие чего загрязняются атмосферный воздух, вода, земля. В результате катастроф и стихийных бедствий деградируют земли. От пожаров, загрязнения воздуха и подземных вод гибнут леса. Все это отрицательно сказывается на здоровье людей. Ученые утверждают, что в настоящее время перед Россией стоит задача экологического выживания. Необходимо прекратить дальнейшее разрушение природы.

Конституционная обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам конкретизируется в нескольких законах. Прежде всего это предусмотрено в новом Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Согласно ст.11 этого Федерального закона каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Граждане имеют право:

· создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

· направлять обращения в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

· принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

· выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

· оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

· обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

· предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

· осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Граждане обязаны:

· сохранять природу и окружающую среду;

· бережно относиться к природе и природным богатствам;

· соблюдать иные требования законодательства.

Значительная часть обязанностей граждан по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов установлена в законодательстве о земле, ее недрах, в водном, лесном законодательстве. Так, в ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий;

3) защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально - паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно - гигиенических и иных норм и требований. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред А. Меркушов, О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологического законодательства // «Бюллетень Верховного суда РФ», №5, 1997;.

Ряд обязанностей по охране вод возлагает на граждан Водный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ. Запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов. При использовании водных объектов граждане обязаны осуществлять производственно - технологические, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для них.

5. Развитие взаимоотношений между

Российской Федерацией и Республикой Башкортостан

в области охраны окружающей среды

Взаимоотношения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан в области охраны окружающей природной среды в настоящее время строятся на основе следующих нормативных актов:

· Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 11);

· Договор от 31 марта 1992 года о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (пункт «г» статьи II);

· Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан от 31 марта 1992 года (абзац 3 пункта 1).

· Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республикой Башкортостан» (пункт 5 статьи 3 и пункт 10 статьи 4);

· Соглашение от 25 мая 1994 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов;

· Соглашение от 6 ноября 1995 года о разграничении полномочий между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской федерации и Правительством Республики Башкортостан по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

· Письмо от 05.05.1999 г. № 01-12/22-138 председателя Госкомэкологии РФ В.И. Данилова-Данильяна о пролонгации Соглашения между Правительствами РФ и РБ от 25.05.1994 г.;

· Письмо от 01.03.2000 г. № 01-14/11-140 председателя Госкомэкологии РФ В.И. Данилова-Данильяна о пролонгации Соглашения между Правительствами РФ и РБ от 25.05.1994 г.

Согласно ч.3 ст.11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иного договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

В соответствии с п. «г» ст.II Договора от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации относятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Согласно пункта 5 статьи 3 Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республикой Башкортостан» (в настоящее время данный Договор является I частью Конституции Республики Башкортостан) в ведении Республики Башкортостан находятся:

· решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации.

В соответствии с п.10 ст.4 указанного Договора в совместном ведении Российской Федерации и Республики Башкортостан находятся:

· оценка в соответствии с государственными и международными стандартами состояния качества природной среды;

· охрана окружающей среды, осуществление мер по ее восстановлению;

· обеспечение экологической безопасности.

25 мая 1994 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан было заключено Соглашение о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов. Данное соглашение состоит из 7 статей, его положения не содержат никаких новшеств, по сравнению с ранее законодательно закрепленными нормами в рассматриваемой области.

В настоящее время ряд субъектов Российской Федерации подписали (и продолжают подписывать) с федеральным центром Соглашения о прекращении действия соглашений между Правительством России и Правительством (Администрацией) субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и разграничении полномочий в определенной области. Данная работа ведется в рамках приведения к единому правовому полю С. Cомов, Единство правового пространства // «Законность», №2, 2001; .

Считаю нецелесообразным подписание в настоящий момент Соглашения о прекращении действия «Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и разграничении полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 25 мая 1994 года», которое было пролонгировано в 1999 году и действует по настоящее время.

В настоящее время в связи с изменившейся обстановкой в политической, экономической сферах жизни общества и государства, значительным развитием законодательства (и экологического в частности) между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан ведётся работа по развитию договорных отношений, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.

12 января сего года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный Федеральный закон, определяющий правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, стал новым шагом в развитии экологического права России.

Статьи 5-10 главы II закона («Основы управления в области охраны окружающей среды») регламентируют вопросы государственного управления, полномочия Российской Федерации и её субъектов в области охраны окружающей среды.

В соответствии с положениями ст.6, п.2 ст.8 и ст.9 указанного закона, существенно расширились полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и специально уполномоченных органов субъектов РФ в области охраны окружающей среды Н. Кольчевская, А. Попков, «Мы будем жить теперь по-новому..» // «Табигат», 31 января 2002 года, №2 (49); .

В частности, в соответствии с п.2 ст.8 закона, субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно определять органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды на территории субъекта, что не было предусмотрено ранее действовавшим Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и субъектов осуществляется, помимо Конституции РФ и федеральных законов, также и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов (п.1 ст.9 ФЗ).

Также, существенным нововведением является закрепление в п.2 ст.9 закона права передавать осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, на основе Соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, в том числе в области государственной экологической экспертизы объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации.

Указанные нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» позволят более детально разграничить полномочия в области охраны окружающей среды между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан и эффективнее осуществлять государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Республике Башкортостан.

Принятый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» стал новым шагом в развитии природоохранной деятельности, приближающим нас к современному, то есть соответствующему законодательству передовых государств, механизму правовой охраны окружающей среды. Хотя, конечно, для реализации на практике заложенных в данном Федеральном законе норм потребуется принятие как на федеральном уровне, так и на уровне Республики Башкортостан, ряда подзаконных актов, устанавливающих механизмы реализации норм закона и приведение в соответствие с требованиями данного закона как федерального природоохранительного законодательства, так и законодательства Республики Башкортостан в области охраны окружающей среды и природопользования Н. Кольчевская, А. Попков, Окружающей среде тоже нужна охрана // «Республика Башкортостан», 6 февраля 2002 года, №25 (25005)..

7. Использованная литература

1) Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для ВУЗов. - М.: Юристъ, 2000;

2) Комментарий к Конституции Российской Федерации / под. ред. Л.А. Окунькова, - М. БЕК, 1998;

3) Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // рук. авторского коллектива - д.ю.н., профессор С.А. Боголюбов.- М. НОРМА, 2000.