Эффективность государственного регулирования вопросов недропользования на примере Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

Эффективность государственного регулирования вопросов недропользования на примере Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

79

Выпускная квалификационная работа

на тему: «Эффективность государственного регулирования вопросов недропользования на примере Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»

Содержание

Введение

1. Государственное регулирование недропользования в России

1.1 Ресурсный потенциал и государственное регулирование недропользования

1.2 Правовые основы регулирования недропользования

1.3 Проблемы рационального использования природных ресурсов

2. Департамент по нефти, газу и минеральным ресурсам, как регулирующий орган недропользования в ХМАО-Югре

2.1 Организационно-экономическая характеристика Департамента

2.1.1 Организационное функционирование Департамента

2.1.2 Экономическая характеристика Департамента

2.2 Осуществление государственной политики Департаментом в ХМАО-Югре

2.2.1 Программа геологического изучения недр на территории ХМАО-Югры

2.2.2 Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр при пользовании недрами на территории ХМАО-Югры

2.2.3 Лицензирование пользования участками недр на территории ХМАО - Югры

3. Эффективность деятельности Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам ХМАО-Югры

3.1 Эффективность управления Департаментом

3.1.1 Использование трудовых ресурсов Департамента

3.1.2 Мотивация работников Департамента

3.2 Финансирование программ геологического изучения недр и лицензирование на территории ХМАО-Югры

Выводы и предложения

Список использованной литературы

Введение

Регулирование эколого-правового режима недропользования представляет собой деятельность государства, направленную на наиболее рациональное, эффективное использование недр и их охрану, и тесную взаимосвязь с другими объектами природы.

Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В задачи государственного регулирования входят:

- определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;

- обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

- введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;

- установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы планирования и организации разведочных работ, устанавливают порядок учета, регистрации, лицензирования и квотирования полезных ископаемых и передачи разведанных месторождений полезных ископаемых и т.д.

Следовательно, от эффективности работы исполнительных органов власти в области регулирования недропользования зависит состояние окружающей нас природной среды, ее использование и сохранение среды обитания для будущих поколений. Регулирование вопросов недропользования трудоемкий и ответственный процесс деятельности, его эффективность зависит не только от правильного распределения природных ресурсов и распределение финансовых потоков на их изучение, поиск и разработку, но и от организации труда, квалифицированного персонала и обеспечения сотрудникам приемлемых условий труда в органах регулирования недропользования.

В настоящее время недропользование в России находится на высоком уровне и нуждается в правильном управление и регулирование, поэтому целью данной дипломной работы является экономическая оценка деятельности Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам ХМАО - Югры как органу государственного регулирования вопросов недропользования, а также значимость его деятельности для округа.

Для выполнения поставленной цели в дипломной работе, решены следующие основные задачи:

- рассмотрены основные теоретические аспекты государственного регулирования недропользования в России;

- организационная и экономическая характеристика работы Департамента, а так же проведение им государственной политики в области недропользования;

- экономически оценена эффективность деятельности Департамента;

- оценка внедрения и финансирования территориальных программ по геологоразведочным работам;

- сделаны выводы по деятельности Департамента и разработаны предложения по его более эффективной работе.

Объектом дипломной работы является Департамент по нефти, газу и минеральным ресурсам ХМАО - Югры. Предметом исследования - оценка эффективности деятельности Департамента.

При написании дипломной работы мною были использованы следующие материалы: «Положение о Департаменте по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа»; штатное расписание Департамента, информация о фактической численности и движении кадров работников Департамента; расчеты по статье «Оплата труда» согласно штатного расписания; сметы затрат; годовые отчеты; балансы исполнения сметы расходов; отчеты о движении основных средств, положения и постановления о территориальных программах и государственном контроле и другие. Также, использовались нормативные акты Российской Федерации и законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Расчеты эффективности деятельности Департамента проводились мною на основе фактических данных при помощи методов экономического анализа, и показатели рассчитывались за 2005,2006 и 2007 годы.

1. Государственное регулирование недропользования в России

1.1 Ресурсный потенциал и государственное регулирование недропользования

Ресурсный потенциал недр России оценивался неоднократно как с пессимистических, так и с оптимистических позиций. Благодаря достаточно большому вниманию руководства Советского Союза к геолого-разведочной отрасли страна располагала надежной геологической основой для прогнозной оценки ресурсного потенциала и развивала минерально-сырьевую базу (МСБ) темпами, которые значительно опережали темпы роста промышленного производства и мировые темпы роста сырьевой базы. Именно такая политика позволила сформировать сырьевые резервы и заделы, за счет которых фактически и поддерживается экономика в последние 15 лет. Теперь даже самые непримиримые критики сырьевой политики СССР и России уже понимают и признают, что в числе главных конкурентных преимуществ нашей страны на первом месте стоит природно-ресурсный потенциал.

Отклонения реальных данных по запасам и прогнозным ресурсам от приведенной интервальной оценки, скорее всего, будут свидетельствовать о недостаточной геологической изученности конкретного вида сырья либо в России, либо в мире. В частности, разведанные запасы России по состоянию на 2007 г. составляли, % мировых: по газу - 27, по нефти - около 12, по углю - 18, по урану - 5, по железным рудам - 20, по фосфатному сырью - 10, по калийному сырью -20 и т.д. [18].

Предложенный простой и понятный способ общей оценки минерально-сырьевого потенциала позволяет утверждать, что с общепризнанных геологических позиций Россия относится к государствам с достаточно высокой обеспеченностью ресурсами недр как в общемировом ресурсном балансе, так и в расчете на одного жителя. Первый показатель составляет в среднем 17% мирового потенциала, а второй - кратно превышает среднемировой уровень. Эти два показателя определяют высокую потенциальную конкурентоспособность России на мировых сырьевых рынках и огромный инвестиционный потенциал недр ее территории и шельфа.

Целесообразно посмотреть, как же Россия использует свои преимущества, что относится уже к сфере государственного регулирования и во многом определяется качеством национального законодательства, а также системы его администрирования.

В реальной жизни политиков и представителей бизнеса интересует не потенциал, а состояние уже выявленных и разведанных ресурсов, выраженное в конкретных количественных и качественных показателях. Принципы изучения, создания, поддержания и развития МСБ являются важнейшей частью минерально-сырьевой политики любого государства, тем более государства, которое в силу исторических и природных факторов изначально обладает высоким потенциалом конкурентоспособности.

С принятием в 1992 г. Закона РФ «О недрах» и «Положения о порядке лицензирования пользования недрами», затем Федеральных законов «О шельфе», «О соглашениях о разделе продукции» (ФЗ «О СРП»), «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», а в исполнение их и других нормативно-правовых актов, а также Федеральной программы развития МСБ на период 1994-2000 гг. в России стала формироваться система государственного регулирования использования и воспроизводства сырьевой базы, приближенная к рыночным условиям и в то же время сохраняющая элементы прямого государственного регулирования [10].

Центральным звеном системы являлась упомянутая федеральная программа, ориентированная на прирост промышленных запасов, а также финансово-инвестиционный механизм ее реализации, базировавшийся на целевых отчислениях добывающих предприятий. Около 20-25% объемов геолого-разведочных работ (ГРР) выполнялось за счет привлеченных инвестиций. Большие перспективы связывались с реализацией ФЗ «О СРП». В итоге в условиях глубокого экономического кризиса 1990-х гг. основные показатели воспроизводства МСБ были удержаны в среднем на уровне 50% объемов добычи [25].

В конце 1990-х гг. законодательно была закреплена еще одна мера - заявочный принцип бесконкурсного получения лицензий на поисковые работы с правом оформления добычной лицензии в случае открытия месторождения.

Однако под натиском либерализации отношений недропользования и усиливающейся бюрократизации после 2000 г. в законодательство и нормативно-правовые акты были внесены изменения, значительно ухудшившие систему государственного регулирования инвестиционным процессом в геологоразведке: отменены целевые отчисления на воспроизводство МСБ, практически заблокирован ФЗ «О СРП», государственные программы геологического изучения недр стали ориентироваться лишь на бюджетные средства и оценку прогнозного потенциала, из участников процесса изучения недр оказались исключены регионы, важнейший показатель - прирост запасов по промышленным категориям, т.е. воспроизводство МСБ, выпал из сферы государственного регулирования. В итоге за последние 5 лет при чрезвычайно благоприятной конъюнктуре на мировых рынках нефти, газа, металлов, золота, платины и при высоких доходах добывающих компаний, как и государства в целом, воспроизводство МСБ оставалось на уровне 60%, т.е. почти таким же, как и в годы экономического кризиса.

Объявленное по итогам 2006 г. превышение прироста запасов над добычей по нефти и золоту - скорее, разовый эффект, полученный в основном за счет пересмотра старых данных [18].

Безусловно, это не призыв к восстановлению директивных методов управления и прямому финансовому участию государства в разведочных работах. Речь идет о регулировании иного рода - через систему мер стимулирующего характера, настроенных на балансовую модель недропользования.

Составной частью балансовой модели является задача оптимизации структуры МСБ и поддержания ее в эффективном состоянии.

Известно, что по степени изученности МСБ соответствует трем основным этапам геолого-разведочного процесса: прогнозированию; поискам, завершающимся оценкой, и разведке. На этапе прогнозирования из общего геологического потенциала выделяются прогнозные ресурсы конкретного вида сырья, которые в зависимости от степени их изученности имеют различную надежность и выполняют роль начального ресурса для формирования более обоснованных структурных частей МСБ.

Проблема опережающих или ранних платежей в недропользовании, в каком бы виде они ни осуществлялись, вытекает из общей экономической политики государства, состояния бюджета и степени зрелости рыночных отношений в обществе. Закрепив законодательно принцип платного природопользования и не определив социально-экономическую сущность природно-ресурсных платежей, а также их источники и этапы формирования, мы сами себя подтолкнули к спонтанно развивающемуся процессу поиска и обоснования все новых и изощренных форм ранних платежей. В их числе плата за пользование геологической информацией, погашение исторических затрат государства при установлении факта открытия месторождения, плата за пользование недрами при ГРР всех видов и стадий, бонус открытия, аукционные платежи.

В 2006 г. через систему ранних или опережающих платежей из сферы недропользования в бюджет поступило около 2 млрд. дол. И именно столько же (от 2,0 до 2,5 млрд. дол.) ежегодно не хватает для умеренно-расширенного воспроизводства МСБ и поддержания геологической науки [18].

Задача состоит не в ликвидации и отмене всех платежей (хотя часть из них, безусловно, наносит огромный вред и должна быть упразднена), а в переориентации их во времени на период получения прибыли предприятием с конкретного участка недр. Совокупный экономический эффект от такой меры будет многократно выше текущего бюджетного эффекта, тем более в условиях систематически профицитного бюджета.

Плата за пользование геологической информацией на всех этапах научно-исследовательских, региональных и поисковых работ, равно как и в образовательных целях, безусловно, должна быть отменена и заменена оплатой дешевых услуг по ее размножению и доставке.

Отдельные вопросы касаются регулирования добычи, экспорта, выполнения условий лицензий. Объемы добычи должны регулироваться не только рынком, но и государством. Например, в распределенной части фонда недр находится 93% сырьевой базы нефти России. При надлежащем исполнении лицензионных соглашений и годовом отборе нефти в 3-4% может быть добыто 600-650 млн. т.

Система санкций за недостижение уровня добычи или его превышение относительно лимитов, устанавливаемых по проектным данным, четко не регламентирована. В итоге за превышение уровня добычи возбуждаются уголовные дела, хотя все платежи и налоги со «сверхлимитной» нефти уплачены, а за недостижение уровня добычи, что по большому счету может привести к еще большему ущербу бюджету и другим последствиям, выдаются предупреждения об изъятии лицензии.

В целом же, говоря о ресурсном потенциале России, надо подчеркнуть, что главные его проблемы в плане поддержания и укрепления конкурентоспособности страны заключаются в неудовлетворительных темпах перевода природного потенциала в разведанные и оцененные запасы, а также в нерациональном использовании распределенной части МСБ. В отличие от многих других стран с дефицитом минеральных ресурсов в России проблемы другого порядка - они обусловлены упущениями в системе государственного регулирования недропользования. А это связано с законодательной незакрепленностью ресурсов недр в долгосрочной стратегии государства и отсутствием выстроенной в соответствии с ней минерально-сырьевой политики. Отсюда, наверное, и проблемы с принятием новой редакции закона «О недрах», так как нет определенности в главном - в каком направлении его строить. Но в начале надо понять, что индустриально-сырьевая экономика может развиваться и иметь перспективы трансформироваться в индустриально-технологическую экономику, поддерживая и укрепляя при этом конкурентоспособность страны, только на основе соответствующей ей по масштабам и структуре МСБ, геологической службы и геологической науки.

Органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, реализуя полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации «О недрах», участвуют в осуществлении государственного регулирования недропользования на территории округа. Одним из первых регионов России округ внедрил конкурсные процедуры в процесс предоставления участков недр в пользование нефтяным компаниям. К концу 1990-х годов в округе были созданы уникальные базы данных, концентрирующие ежемесячную информацию о работе каждой из сотни тысяч добывающих, нагнетательных и пьезометрических скважин. Это позволило окружной власти быть столь же компетентной в вопросах недропользования, как сами нефтяные компании [11].

Совместно с федеральными органами исполнительной власти для решения вопросов управления единым государственным фондом недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры созданы территориальная комиссия по запасам полезных ископаемых; территориальное отделение комиссии по разработке месторождений, рекомендации которых ложатся в основу управленческих решений органов исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа.

1.2 Правовые основы регулирования недропользования

Недра, как и другие природные ресурсы в РФ, являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, находятся в ведении органов местного самоуправления. Основным требованием, предъявляемым к пользованию недрами, является не просто оптимальное сочетание экономических и экологических аспектов, а придание этим взаимоотношениям качественно нового содержания. Ограниченность и невозобновляемость полезных ископаемых, содержащихся в недрах, вызывают необходимость соблюдения режима экономии, сбережения при их эксплуатации, недопущения потерь при добыче и в процессе производства Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей природной среде и ее составным элементам

Недропользование в Российской Федерации регулируется в настоящее время целым рядом нормативно-правовых актов, центральное место среди которых занимает Закон РФ №2395-1 «О недрах», принятый еще в 1992 г. (далее - Закон о недрах) [10].

Многочисленные поправки, вносимые в Закон последние годы, свидетельствуют об изменениях в правовом регулировании и необходимости кардинального реформирования законодательства. Изменившаяся практика общественных отношений требует новых законодательных решений, что, по мнению ряда авторов, обосновывает целесообразность принятия совершенно нового правового акта.

Отношения по использованию недр по сути своей являются экономическими товарно-денежными отношениями. Гражданский кодекс РФ (ст. 130) в числе прочих объектов гражданских прав называет участки недр, классифицируя их как отдельную разновидность недвижимого имущества.

Однако действующий Закон о недрах практически лишен частноправовых начал и не включает данные отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. Как справедливо отмечает О.М. Теплов, «базовый федеральный закон в сфере недропользования (Закон РФ «О недрах») недостаточно учитывает положения нового гражданского законодательства, не определяет пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования» [28].

В целом для отношений по использованию недр характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями все еще строятся на основе императивных запретов и дозволений, т.е. носят публичный характер, несмотря на то, что в качестве одной из задач Закон декларирует развитие рыночных отношений в сфере пользования недрами (ст. 15 Закона о недрах).

Согласно действующему законодательству все недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона о недрах). Участки недр не могут находиться в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований и относятся к объектам, изъятым из гражданского оборота, т.е. не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме [10].

Участки недр предоставляются в пользование для целей, указанных в Законе. В качестве оснований возникновения прав пользования участками недр Закон называет решения уполномоченных органов государственной власти (исключение составляет возникновение прав на основании концессионных соглашений о разделе продукции, которые заключаются в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»).

Таким образом, существующий порядок возникновения прав носит административный характер. Кроме того, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. При этом права и обязанности пользователей недр возникают с момента государственной регистрации лицензии (такая регистрации осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр и не имеет ничего общего с существующей системой регистрации прав на недвижимое имущество).

Анализ положений Закона о недрах позволяет сделать вывод о том, что лицензирование в сфере недропользования носит не только правоудостоверяющий, но и правообразующий характер. По сути, лицензия имеет основополагающее, правоустанавливающее значение. Заключения каких-либо особых соглашений для возникновения прав на недра не требуется. Правда, ст. 11 Закона о недрах содержит оговорку, согласно которой между уполномоченным органом и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий права и обязанности сторон, но факт заключения такого договора не является необходимым условием для возникновения прав. Такой договор, по всей видимости, не является обязательным, не носит самостоятельного характера, играет подчиненную роль по отношению к лицензии, является одним из ее приложений и не может ей противоречить [10].

Иными словами, договор о предоставлении участков недр в пользование фактически утрачивает характер гражданско-правой сделки и выполняет чисто оформительскую функцию.

Таким образом, государство установило административно-правовой порядок получения прав на недра. Следует согласиться с выводами специалистов, что анализ Закона о недрах, в частности его положений, касающихся возникновения прав, свидетельствует о том, что в России на сегодняшний день установлено административно-правовое регулирование отношений недропользования.

Государство в одностороннем порядке наделяет правами и устанавливает правила пользования участками недр. Кроме того, согласно ст. 20 Закона о недрах государство может также в одностороннем порядке досрочно прекратить, приостановить или ограничить право пользования недрами. Производится это решением органа, предоставившего лицензию, и, несмотря на то что статья закона предоставляет право недропользователю, не согласному с таким решением, обжаловать его в судебном порядке, это не меняет административно-правового характера регулирования взаимоотношений недропользователя и государства. Естественно, такое положение дел не способствует становлению устойчивой системы прав на недра и развитию экономических отношений в сфере недропользования.

Помимо прямого запрета на отчуждение участков недр закон также существенно ограничивает возможность оборота прав пользования. В соответствии со ст. 17.1 Закона о недрах такие права не могут быть переданы третьим лицам посредством гражданско-правовых сделок, в том числе в порядке переуступки прав. Те немногие случаи перехода прав, описанные в Законе, связаны с процессами реорганизации либо прекращением деятельности юридических лиц; при этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат [10].

Таким образом, закрепленные Гражданским кодексом РФ принципы свободы в установлении прав и обязанностей на основе договора и осуществлении прав по своему усмотрению при передаче в пользование участков недр не действуют.

Меры ответственности за нарушение условий пользования недрами также носят в первую очередь публично-правовой характер. Размер вреда при использовании недр (а не убытков!) определяется самим государством в лице федеральных органов управления государственным фондом недр (ст. 51 Закона о недрах). Возмещение вреда, причиненного государству, производится путем взносов в бюджеты различных уровней (при этом Закон не предусматривает судебного порядка взыскания таких платежей).

С учетом изложенного изменения в законодательстве о недрах должны коснуться в первую очередь способа и метода правового регулирования. На смену административно-правовому должно прийти гражданско-правовое регулирование отношений недропользования. Это конечно же не означает простого применения норм гражданского права без учета специфики данных отношений. Безусловно, будут сохраняться экологические, природоохранные и прочие публично-правовые ограничения (например, целевое использование недр). Тем не менее в сфере экономики недра - это прежде всего недвижимость, приносящая доход, а права на недра - имущественные права. Данное обстоятельство должно стать определяющим при выборе модели правового регулирования указанных отношений.

Как известно, первейшим основанием возникновения гражданских прав и обязанностей является договор. В силу этого совершенствование законодательства должно идти по пути внедрения договорных, частноправовых начал в отношения недропользования, при которых основанием возникновения прав на недра является гражданско-правовой договор (ст. 8 ГК РФ), а не лицензия или решение уполномоченных государственных органов.

Опосредование недропользования различными договорами гражданско-правового характера откроет широкие возможности для эффективного правового регулирования, позволит выбрать наиболее оптимальную юридическую связь участникам данных отношений (так, например, можно рассмотреть вопрос о введении субаренды (субпользования) либо доверительного управления участками недр, находящимися в государственной собственности). Также необходимо снять ограничения, связанные с передачей (уступкой) прав третьим лицам; в частности, нужно дать возможность недропользователям вносить свои права в качестве вклада в уставный капитал юридических лиц либо простое товарищество, отдавать в залог, обременять их иным способом, совершать прочие сделки по отчуждению прав.

Реформа правового регулирования должна коснуться и системы государственного лицензирования недропользования. Лицензия в виде документа, удостоверяющего права на конкретный участок недр и определяющего условия пользования недрами, должна уйти в небытие, поскольку не соответствует принципам диспозитивности (ее место должен занять договор). Лицензироваться же может только сама деятельность горнодобывающих предприятий, при этом лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление данного вида деятельности. Именно такое понимание лицензии соответствует ГК РФ и Федеральному закону №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [28].

Поскольку российское законодательство относит участки недр к недвижимому имуществу, все права на недвижимость подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции и возникают с момента регистрации прав (а не лицензии, как говорит ст. 9 действующего Закона о недрах) (п. 2 ст. 8, ст. 130, 131 ГК РФ). В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» регистрации подлежат права на участки недр, а также их возникновение, переход и прекращение, ограничения данных прав. Проводимая регистрация будет способствовать созданию устойчивой системы прав на недра, наиболее отвечающей интересам недропользователей и государства. Естественно, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке (ст. 2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»); через суд могут быть также заявлены требования об ограничении прав недропользователей в предусмотренных законом случаях [2].

В связи с передачей недр в пользование на основании договора и государственной регистрации прав недропользователей возникает необходимость разделения единого государственного фонда недр на участки недр, находящиеся в собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и участки недр, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации (собственность субъектов РФ). Действующий Закон о недрах не проводит такого разделения. Правда, в Законе говорится об участках недр федерального, регионального и местного значения, но при этом отсутствуют правила их отнесения к собственности федеральной, региональной и местной. Закон содержит положение о том, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляются Российской Федерацией и ее субъектами совместно (ст. 1.2, 2 Закона о недрах). Как известно, владение, пользование и распоряжение (так называемая триада правомочий) составляют содержание права собственности. В данном случае формулировка Закона порождает вопрос: что означает «совместное владение, пользование и распоряжение» недрами? Может быть, речь идет об общей совместной собственности публично-правовых образований. Вместе с тем гражданское законодательство не предусматривает подобных конструкций, более того - указывает на необходимость разграничения государственной собственности (например, п. 5 ст. 214 ГК РФ) [2].

Следует признать, что концептуально действующий закон ориентирован на административное деление полномочий по контролю и управлению природными ресурсами между органами власти различных уровней (ст. 3, 4, 5 Закона о недрах), а не на деление имущества. При таком подходе неизбежно возникновение споров о полномочиях. Только четкое определение собственников позволит избежать подобной ситуации.

Необходимо также пересмотреть положения Закона, касающиеся запрета на передачу участков недр в собственность физических и юридических лиц. Конечно, приватизации должны подлежать далеко не все недра на территории РФ, но часть природных ресурсов (например, участки недр регионального и местного значения либо отведенные под строительство подземных сооружений) вполне может быть передана в частные руки без ущерба для интересов государства. Такая позиция соответствует положениям Конституции РФ, в частности ст. 9, закрепляющей возможность нахождения природных ресурсов (включая участки недр) в частной собственности.

Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр имеет своей задачей обеспечить соблюдение всеми недропользователями установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр. правил ведения государственного учета и отчетности Он осуществляется органами государственного геологического контроля во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природоохранными и иными контрольными органами

Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природоохранительными и иными контрольными органами

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.

Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора, которые осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами, профессиональными союзами

Компетенция органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок работы определяются положение, утверждаемым Правительством РФ

Кроме того, осуществляется ведомственный контроль за использованием и охраной недр предприятиями, организациями и учреждениями, пользующимися недрами, которые находятся в ведении соответствующих органов

Правильность разработки месторождений полезных ископаемых контролируется маркшейдерской, геологической и иными службами.

Наиболее широким и всеобъемлющим надзором за правильностью эксплуатации недр и их охраной, включающим надзор за всеми видами пользования недрами, является государственный горный надзор.

Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, является собственностью заказчика, финансировавшего работы, в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами.

Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности.

Исполнитель имеет право использовать полученную в результате проведения работ информацию о недрах для научной и преподавательской Деятельности, если при этом не затрагиваются коммерческие интересы заказчика, обусловленные договором.

Геологическая и иная информация, полученная за счет государственных средств, предоставляется по установленной форме в федеральной и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.

Порядок и условия использования указанной информации определяются органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством РФ [2].

Организации, предприятия и граждане, получившие геологическую и иную информацию о недрах за счет собственных средств, представляют эту информацию или сведения о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации и определяют условия ее использования.

Должностные лица обязаны обеспечить конфиденциальность информации во время ее сбора, хранения, передачи и иного использования (ст. 27 Закона о недрах).

1.3 Проблемы рационального использования природных ресурсов

Стремясь к улучшению условий свой жизни, человек постоянно, наращивает темпы материального производства, не задумываясь о последствиях. При таком подходе большая часть взятых от природы ресурсов возвращается ей в виде отходов, часто ядовитых или непригодных для утилизации. Это создает угрозу существованию и биосферы, и самого человека. Единственный выход из этой ситуации заключается и в выработке новых систем рационального использования природных ресурсов, и в благоразумии человека.

Из-за увеличения масштабов антропогенного воздействия (хозяйственной деятельности человека), особенно в последнее столетие, нарушается равновесие в биосфере, что может привести к необратимым процессам и поставить вопрос о возможности жизни на планете.

Широкое распространение в связи с проблемой сохранения природы приобретают идеи контроля окружающей природы как формы научного наблюдения, включенного в технологию рационального природопользования. Сейчас этот вопрос очень актуален, т. к. если человечество не поймет всей важности происходящего, это может грозить ему экологической катастрофой.

Ежегодно из недр земли извлекается 100 млрд. тонн минеральных ресурсов, включая топливные, из которых 90 млрд. тонн превращается в отходы. Поэтому ресурсосбережение и снижение уровня загрязнения окружающей среды - две стороны одной медали. Например, при производстве 1 тонны меди остается 110 тонн отходов, изготовление одного золотого обручального кольца - 1,5 - 3 тонны отходов и т.д. Если в начале XX века в хозяйстве человека использовалось 20 химических элементов таблицы Менделеева, то сейчас - более 90. За последние 40 лет глобальное потребление минеральных ресурсов возросло в 25 раз, а отходов производства в 10-100 раз больше [3].

Металл №1 для промышленности - железо. Запасы руд с высоким содержанием железа постепенно исчерпываются, а потребность человечества в железе за вторую половину XX века увеличилась в десятки раз. Появились новые технологии, позволяющие извлекать этот металл из бедных руд.

Другой важный металл - медь. Если в начале столетия для переработки использовались руда, в которых содержание меди было не менее 3%, то сегодня - даже 0,5% этого металла. Медь нужна электропромышленности и автомобилестроению, поэтому в течение столетия производство меди возросло в 22 раза, а количество отходов не меньше чем в 50 раз.

Во времена существования СССР считалось, что наша страна самая богатая всеми видами природных ресурсов. В 2 раза снижалась добыча апатитов. После распада страны РФ лишилась месторождений хрома и марганца, без которых нельзя производить высококачественную сталь [12].

Единственная возможность - смоделировать в промышленности биосферный круговорот веществ. Нужно чтобы полезные элементы, содержащиеся в сырье, не попадали на свалки, а многократно использовались. В этом случае отходы производства и потребления - это уже не отходы, а вторичные материальные ресурсы. Дмитрий Иванович Менделеев говорил: «В химии нет отходов, а есть лишь неиспользованное сырье» [3].

Некоторые ученые считают, что можно сократить потребление первичных ресурсов примерно в 10 раз, что позволит перейти к устойчивому развитию экономики на основе новых научно-технических разработок.

Водоотводящие системы и сооружения - это один из видов инженерного оборудования и благоустройства населенных пунктов, жилых, общественных и производственных зданий, обеспечивающих необходимый санитарно-гигиенические условия труда, быта и отдыха населения. Системы водоотведения и очистки состоят из комплекса оборудования, сетей и сооружений, предназначенных для приема и удаления по трубопроводам бытовых производственных и атмосферных сточных вод, а также для их очистки и обезвреживания перед сбросом в водоем или утилизацией.

Объектами водоотведения являются здания различного назначения, а также вновь строящиеся, существующие и реконструируемые города, поселки, промышленные предприятия, санитарно-курортные комплексы и т.п.

Сточные воды - это воды, использованные на бытовые, производственные или другие нужды и загрязненные различными примесями, изменившими их первоначальный химический состав и физические свойства, а также воды, стекающие с территории населенных пунктов и промышленных предприятий в результате выпадения атмосферных осадков или поливки улиц.

В зависимости от происхождения вида и состава сточные воды подразделяются на три основные категории: бытовые (от туалетных комнат, душевых, кухонь, бань, прачечных, столовых, больниц; они поступают от жилых и общественных зданий, а также от бытовых помещений и промышленных предприятий); производственные (воды, использованные в технологических процессах, не отвечающие более требованиям, предъявляемым к их качеству; к этой категории вод относят воды, откачиваемые на поверхность земли при добыче полезных ископаемых); атмосферные (дождевые и талые; вместе с атмосферными отводятся воды от полива улиц, от фонтанов и дренажей).

В практике используется также понятие городские сточные воды, которые представляют собой смесь бытовых и производственных сточных вод. Бытовые, производственные и атмосферные сточные воды отводятся как совместно, так и раздельно. Наиболее широкое распространение получили общесплавные и раздельные системы водоотведения. При общесплавной системе все три категории сточных вод отводятся по одной общей сети труб и каналов за пределы городской территории на очистные сооружения. Раздельные системы состоят из нескольких сетей труб и каналов: по одной из них отводятся дождевые и незагрязненные производственные сточные воды, а по другой или по нескольким сетям - бытовые и загрязненные производственные сточные воды.

Количество производственных сточных вод определяется в зависимости от производительности предприятия по укрупненным нормам водопотребления и водоотведения для различных отраслей промышленности. Норма водопотребления - это целесообразное количество воды, необходимого для производственного процесса, установленная на основании научно обоснованного расчета или передового опыта. В укрупненную норму водопотребления входят все расходы воды на предприятии. Нормы расхода производственных сточных вод применяют при проектировании вновь строящихся и реконструкции действующих систем водоотведения промышленных предприятий. Укрупненные нормы позволяют дать оценку рациональности использования воды на любом действующем предприятии.

Эффективность использования воды на промышленных предприятиях оценивается такими показателями, как количество использованной оборотной воды, коэффициентом ее использования и процентом ее потерь.

Неуправляемое влияние на климат в совокупности с нерациональным ведением сельского хозяйства (внесение избыточного количества удобрений или средств защиты растений, неправильное ведение севооборота) способно привести к значительному снижению плодородия почв, большим колебанием урожайности культур. А ведь уменьшение производства продовольствия даже на 1% может привести к гибели от голода миллионов человек.

Под действием хозяйственной деятельности происходят засоления почв, исчезновение многолетних растений, наступание песков, а в современное время эти процессы ускорились и приняли совсем другие масштабы. За свою историю человек превратил в пустыню не менее 1 млрд. гектаров некогда продуктивных земель [9].

Чрезмерная концентрация животных на незначительных площадях с неустойчивым растительным покровом, возобновление которого затруднено из-за нехватки влаги и бедности почв, приводит к перевыпасу и, как следствие, к разрушению почв и растительности. Поскольку в засушливых районах почвы часто песчаные, то на местах перевыпаса возникают участки с незакрепленными песками, которые развеиваются ветрами.

Опустынивание признано одной из глобальных проблем человечества, решение которой требует объединение усилий всех стран. Поэтому в 1994 году была принята Конвенция ООН по борьбе с опустыниваем.

Лесные ресурсы России составляют пятую частью лесных ресурсов планеты. Общий запас древесины в лесах России составляет 80 млрд.. куб. метров. Экологически безопасное развитие экономики и общества во многом зависит от уровня сохранности и полноты реализации богатейшего потенциала биологических ресурсов. Но леса в России постоянно страдают он пожаров и поражения вредными насекомыми и болезнями растений, что является в основном следствием низкой технической оснащенности и ограниченного финансирования государственной службы охраны лесов. Объемы лесовосстановительных работ за последние годы сокращены и в ряде регионов уже не соответствуют лесохозяйственным и экологическим нормативам.

Также, с переходом к рыночным отношениям значительно увеличилось число лесопользователей, что в ряде мест привело к росту нарушений лесного и природоохранного законодательства при пользовании лесами.

Принципиально важным свойством биологических ресурсов является их способность к самовоспроизводству. Однако в результате постоянно усиливающегося антропогенного воздействия на окружающую среду и чрезмерной эксплуатации сырьевой потенциал биологических ресурсов сокращается, а популяции многих видов растений и животных деградируют и находятся под угрозой исчезновения. Поэтому для организации рационального использования биологических ресурсов необходимо, прежде всего, обеспечивать экологически обоснованные лимиты их эксплуатации (изъятия), при которых исключаются истощение и утрата способности биоресурсов к самовоспроизводству. К тому же цены за лесные ресурсы крайне низкие в России, поэтому леса вырубаются и не считаются большой ценностью. Но вырубив все лесное богатство, мы рискуем потерять огромные деньги на закупку древесины в других странах, а также уничтожить естественный очиститель воздуха.

Сокращение лесных площадей и деградация лесов - обезлесение - стали одной из глобальных экологических проблем. Причиной обезлесения в развивающихся странах остается, в частности, потребность в топливе. Почти 70% населения этих регионов по прежнему для приготовления пищи и обогрева домов и используют дрова и древесный уголь. Из-за уничтожения лесов уже почти 3 млрд. человек столкнулись с острой нехваткой древесного топлива. Цены на него растут, и не покупку дров нередко уходит почти 40% семейного бюджета. В свою очередь, высокий спрос на древесное топливо подхлестывает дальнейшую вырубку лесов [16].

Пути решения проблемы ограниченности ресурсов в целом опираются на новые технологии, экономящие ресурсы. Уже сейчас применяется безотходное производство, позволяющее перерабатывать и использовать отходы производства, которые раньше выбрасывались. Ещё один путь решения проблемы - поиск альтернативных ресурсов. Известно, что учёные давно находятся в поисках альтернативных источников энергии, их исследования помогают сократить затраты нефти и каменного угля.

2. Департамент по нефти, газу и минеральным ресурсам, как регулирующий орган недропользования в ХМАО - Югре

2.1 Организационно-экономическая характеристика Департамента

Департамент по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа создан путем преобразования Комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам Администрации Ханты-Мансийского автономного округа, в соответствии с Постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 01.02.2000 года №42, в редакции изменений от 17.10.2000 года №260. Департамент по нефти, газу и минеральным ресурсам (далее - Департамент) является правопреемником Комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам Администрации Ханты-Мансийского автономного округа, который в свою очередь был создан Постановлением Главы Администрации Ханты-Мансийского автономного округа от 16 февраля 1992 года №22.

Департамент в своей деятельности руководствуется Законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа, распорядительными актами органов исполнительной власти Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа, изданными в пределах их компетенции, а также Положением «о Департаменте по нефти, газу и минеральным ресурсам».

Департамент подчинен Губернатору округа и непосредственно курируется заместителем Председателя Правительства округа по недропользованию и ТЭК. Прекращение деятельности Департамента может осуществляться в форме реорганизации или ликвидации по решению Губернатора округа.

Департамент является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, обеспечивающим исполнение государственной политики по регулированию отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, и регулирование отношений недропользования предприятий топливно-энергетического комплекса на территории Ханты-Мансийского автономного округа.

Департамент находится в городе Ханты-Мансийске. Юридический адрес: 628012 Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, г. Ханты-Мансийск, ул. Студенческая д. 2 [23].

2.1.1 Организационное функционирование Департамента

Основными задачами Департамента являются следующие:

1. Проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр и водных объектов в пределах компетенции и предметов ведения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

2. Участие в установленном порядке в разработке и реализации государственных программ геологического изучения, развития и освоения минерально-сырьевой базы автономного округа.

3. Участие в распоряжении государственным фондом недр в установленном порядке.

4. Участие в разработке и осуществлении в установленном порядке в соответствии с законодательством РФ государственной энергетической политики на территории ХМАО - Югры.

5. Содействие созданию правовых и экономических условий для обеспечения эффективного и устойчивого функционирования ТЭК.

6. Разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы.

7. Организация и координация управления информационными ресурсами, формируемыми за счет средств бюджета автономного округа, в области геологического изучения, использования и охраны недр водных объектов, и их защита.

8. Организация и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации в пределах функций и полномочий Департамента.

9. Участие в территориальной подсистеме ХМАО - Югры единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах задач и полномочий Департамента [23].

В соответствии с возложенными задачами Департамент в рамках полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленных в соответствии с федеральным законодательством, осуществляет следующие полномочия:

- разработка проектов законов и нормативных актов округа; контролирует в пределах своих полномочий выполнение законов, подзаконных актов, регулирующих вопросы геологического изучения, использования и охраны недр;

- участвует в разработке и реализации территориальных программ геологического изучения недр, освоения и развития минерально-сырьевой базы и топливно-энергетического комплекса автономного округа;

- осуществляет функции заказчика при проведении геологоразведочных и иных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы округа за счет территориального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- осуществляет целевое расходование средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- контролирует исполнение территориальной программы геологического изучения недр, эффективность проводимых геологоразведочных работ;

- организует составление территориальных балансов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- заключает соглашения о предоставлении средств территориального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы с компаниями при проведении геологоразведочных работ за пределами Ханты-Мансийского автономного округа;

- подготавливает вопросы и документацию для согласования Правительством автономного округа предоставления прав на геологическое изучение недр округа.

Одним из основных направлений деятельности Департамента являются еще и следующие: обеспечение рациональной разработки и обустройства месторождений полезных ископаемых, выполнения недропользователями условий лицензионных соглашений Департамент, переработка нефти и газа, транспортировки газа; в области подготовки, исполнения и контроля за соглашениями о разделе продукции и т.д.