Естественные монополии в России: история, перспективы развития, реформирование

Естественные монополии в России: история, перспективы развития, реформирование

49

Содержание

• Введение 3
• 1. Естественные монополии - теоретический аспект 5
• 2. Роль естественной монополии в экономике 7
• 3. Естественная монополия в России: история создания и перспективы развития 10
• 4. Законодательное регулирование естественной монополии 19
• 5. Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественных монополистов в России 27
• 5.1 Реформа электроэнергетики 32
• 5.2 Реформирование газовой отрасли 36
• 5.3 Реформа железнодорожного транспорта 39
• 6. Конкурсы за концессии в контексте тарифного регулирования 44
• Заключение 47
• Список используемых источников 49
• Введение
• В независимости от того, является ли предприятие - монополист естественной или искусственной, каждое из таких предприятий обладает монопольной властью, то есть способностью регулировать цену на производимый товар через ограничение предложения. Зачастую монополисты злоупотребляют этой властью, пытаясь ограничить конкуренцию, и таким образом причиняют ущерб потребителям. Такое явление называется монополистической деятельностью, и проявляется эта деятельность в форме ценовых злоупотреблений. Предприятия монополисты злоупотребляют своим особым положениям, устанавливая либо монопольно высокие, либо монопольно низкие цены
• Особое место в проблеме демонополизации экономики принадлежит вопросу о реформировании естественной монополии национального значения: РАО “ЕЭС”, “Газпром” и МПС. Общая концепция реформ - отделение монопольных видов деятельности от потенциально конкурентных, изменение ценовой и тарифной политики предприятий монополистов.
• Целью данной курсовой работы - исследование явления естественной монополии в России, рассмотреть варианты реформ на примере крупнейших монополистов России. Исходя из поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
• а) определить сущность понятия естественная монополии в рамках современной теории
• б) определить роль естественной монополии в экономике
• в) проследить ретроспективу естественной монополии в России и перспективы развития
• г) рассмотреть законодательные аспекты в отношении естественной монополии
• д) рассмотреть реформирование естественной монополии на примере электроэнергетики, газовой отрасли, ж/д транспорта
• е) рассмотреть теорию конкурсов за концессии в контексте тарифного регулирования.
• Объектом исследования являются естественные монополии в России в переходный период. Предметом изучения является реформирование естественных монополий в РФ. В процессе работы проводилось изучение основной и периодической литературы, законодательно-нормативных актов по теме исследования.
• 1. Естественные монополии - теоретический аспект
• Современная теория естественной монополии сложилась в последние несколько десятилетий на Западе, и имеет важное прикладное значение для реформирования отечественных естественных монополий. В определённом смысле теорию естественной монополии можно рассматривать как часть более общей теории организации производства и анализа структуры отраслей.
• При использовании зарубежного опыта, безусловно, следует учитывать дополнительные сложности, связанные с переходными процессами в российской экономике, которые предполагают особые требования к гибкости и адаптивности формируемых стратегий реформирования, устойчивости получаемых результатов к динамике экономической ситуации. Следует также иметь в виду особый генезис российских монополий, сложившихся не в условиях конкурентной среды, а образованных административным путем в централизованно управляемой системе, сращивание функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и т.п.
• Представление о естественных монополиях, пришедшее из классических западных учебников, связано с наличием экономии от масштаба, понимаемой как снижение долгосрочных средних издержек по мере роста объема выпуска. Этого казалось достаточно для иллюстрации отличительных свойств естественных монополий при анализе основных видов рыночных структур. Более того, это положение не подвергалось сомнению в течение многих десятилетий: оно господствовало в странах с развитой рыночной экономикой, имеющий большой опыт регулирования и дерегулирования в области естественных монополий. Парадокс в том, что в странах с развитыми рыночными отношениями достаточно длительное время даже регламентированные законодательными актами мероприятия по реформирования (слияние или разбиение, установление регулируемых или свободных цен и т.д.) проводили в отраслях, которые относили к естественной монополии, исходя из указанного выше понимания, но которые, согласно современным представлениям, таковыми не являются.
• Вполне объяснимо, что для отечественной экономической теории и практики проблематика естественных монополий как элемента рынка до относительно недавнего времени не была актуальна. И неудивительно, что в российском законе о естественных монополиях в качестве определяющей черты данного товарного рынка также указано на существенное понижение издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства.
• В рамках современной теории определение естественной монополии строится следующим образом. Пусть все действующие на отраслевом рынке фирмы имеют доступ к одним и тем же технологиям и, соответственно, - одинаковый вид зависимостей совокупных производственных издержек от объемов выпуска при оптимальных режимах использования всех ресурсов (оптимальных технологиях). При этом существенно, что видов выпускаемой продукции (услуг) может быть несколько, т.е. имеется возможность рассматривать фирмы не только как однопродуктовые, но и как многопродуктовые (именно такой уровень агрегации представления отрасли, когда в расчетах можно учесть реальную диверсификацию выпуска, открывает дополнительную возможность оптимизации структуры производства). Предполагается, что объемы выпуска обусловлены известными для данной отрасли кривыми спроса.
• Согласно теории, состояние отраслевого рынка может быть отнесено к сфере естественной монополии тогда и только тогда, когда для любых допустимых объемов выпусков, на которые имеются спрос, величина совокупных издержек, рассчитываемая при оптимальных режимах использования ресурсов, минимальна при отраслевой структуре, состоящей из одной единственной фирмы.
• 2. Роль естественной монополии в экономике
• В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии - «Газпром», «ЕЭС России» и МПС.
• На деле они не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, а МПС и сейчас еще таковым является, и включают, поэтому множество бизнесов (предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не так часто привлекают интерес. И еще локальные монополии составляют важную часть государственного сектора и всей российской экономики. Хотя формально « Газпром» - акционерное общество, в котором доля государства всего 38%, тем не менее реально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы №1.
• Таблица №1. Крупнейшие естественные монополии в экономике России в 2000 г.

Показатели	Ед. изм.	«Газпром»	РАО «ЕЭС» России	МПС	Всего три монополии	Всего экономика
		Всего	Доля в экон. %	Всего	Доля в экон. %	Всего	Доля в экон. %	Всего	Доля в экон. %
Количество занятых	Тыс. чел	306,3	0,5	681	1,1	1605	2,5	2592	4,0	64300
Валовой выпуск	Млрд. руб.	647,9	5,2	351,6	2,8	246,8	2,0	1240	10,0	12420
Валовая добавленная стоимость	Млрд. руб.	497,3	7,0	232,1	3,3	226,4	3,2	956	13,5	70634,4
Основные средства	Млрд. руб.	1117,5	7,0	1873,2	11,7	1486,2	9,3	4477	27,9	16042,3
Капитальные вложения	Млрд. руб.	99,7	8,6	39,2	3,4	100,8	8,7	240	20,6	1165,2
Прибыль (сальдирован финансовый результат по РФ)	Млрд. руб.	125,2	10,5	22,6	1,9	44,9	3,8	193	16,2	1190,6
Налоги	Млрд. руб.	207,8	12,2	45,6	2,7	64,2	3,8	318	18,6	1707,6
Экспорт	Млрд. руб.	16,1	15,6	0,3	0,2	-	-	16	15,9	103,0

• Занимая всего 4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2 прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов - вдвое больше чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных цен на газ. При повышении этих цен в 3 раза, - тогда они были бы все равно вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке, - валовая добавленная стоимость «Газпрома» составила бы в 2000 г. Примерно 1 трлн. руб., т.е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль - около 300 - 350 млрд. руб., в т.ч. рента - около 70%.
• В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению, через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.
• Между тем, существует также распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержки высоки и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности и издержек это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например, в энергетике до 1995 года, а в МПС - на перевозку отдельных видов грузов, например, на экспортные товары.
• Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек - в правительстве с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.
• Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем, чтобы оно в свою очередь оплачивало услуги по полной стоимости и могло бы выбирать - больше тратить энергии или лучше экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.
• В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий.
• 3. Естественная монополия в России: история создания и перспективы развития
• Электроэнергетика. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций - более половины общих мощностей - были выведены из состава территориальных АО-энерго и поступили в федеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных - менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.
• Большая часть проблем этой наиболее «продвинутой» с точки зрения того, что принято называть либеральными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами: во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементы конкуренции, как между производителями, так и между потребителями электроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессе акционирования региональных АО-энерго, превращением последних в локальных монополистов, оказавшихся, в конечном счете в полном подчинении местных властей.
• Справедливости ради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.
• Сохраняется напряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимых электростанциями, пытающимися выйти на оптовый рынок со своей зачастую более дешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей - РАО «ЕЭС России» - заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто более дорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой» электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергии лишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям, минуя региональных и федеральных посредников.
• Главная проблема российской электроэнергетики - неплатежи. В силу специфики производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно улучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. В настоящее время около1/3 установленных мощностей электростанций(200 млрд. кВтч) оказались избыточными из-за резкого спада производства. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.
• Газовая промышленность. РАО «Газпром» создано в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет.
• «Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», его ежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получает с внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.
• Среди факторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, - уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов. В создании единой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологически, финансовый и научно - технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.
• Экономические и финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началом реформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительных года для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ «Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешно реализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, так и менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактически остаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Их уставной статус - «предприятие ОАО». С правой точки зрения - это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.
• Жесткая вертикальная организационная структура «Газпрома» позволяет ему разрабатывать и реализовывать перспективную программу развития. Наряду с активной внешней экспансией она предусматривает крупные инвестиции в отечественную обрабатывающую промышленность, по некоторым оценкам, составляющие сотни миллионов долларов. Стратегия конкуренций на внешних рынках требует независимости от поставок оборудования по импорту.
• Избранная «Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействия корпорации с государством. Лишь в качестве крупной компании - естественной монополии - «Газпром» способен в обозримом будущем стать мощным «локомотивом» экономики России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятных условий для внешних конкурентов с самыми негативными последствиями не только для него, но и для страны в целом.
• Нецелесообразность реструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава «Газэкспорта», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период, когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационно разделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только «Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе с зарубежными конкурентами резко укрепились.
• Железнодорожный транспорт. Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспорта общего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес ж/д транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, что основная ее продукция - перевозки - создается, как правило, несколькими предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.
• Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.
• В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.
• Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/д транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.
• В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:
• · регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга
• · настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшем решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.),
• · которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.
• · регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.
• · потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетики должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформулировать конкурентную среду.
• · конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам - открытый и равный доступ в сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.
• · должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегий развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям. Которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.
• Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.
• Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.
• 4. Законодательное регулирование естественной монополии
• Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:
• 1. Законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
• 2. Отраслевые законы. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О ж/д транспорте в Российской Федерации», федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса».
• 3. Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.
• Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.
• В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
• Законом регулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/д перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
• Однако в случае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами.
• Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства (МАП).
• В законе «О естественных монополиях» прописана норма регулирования деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.
• В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
• - ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;
• - определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
• Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и топливной энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время - Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. - Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время - Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
• Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.
• Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.
• РЭК наделена следующими полномочиями:
• - устанавливает в соответствии с законом, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергосберегающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта РФ (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;
• -устанавливает размеры платы за услуги по передачи электрической энергии по сетям, расположенным на территории субъекта РФ организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;
• -участвует в формировании балансов эл. энергии на территории субъекта РФ;
• -согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ;
• -формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и др.
• На уровне субъекта Федерации, в частности в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулирует отношения, возникающие между контролирующими органами и субъектами предпринимательской деятельности и организациями.
• Контроль за соблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:
• 1. Государственной инспекцией цен г. Москвы, являющейся функциональным органом исполнительной власти Москвы по контролю за формированием и установлением цен органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; отделы цен административных округов;
• 2. другими органами исполнительной власти Москвы, имеющими право контролировать порядок применения цен и тарифов в пределах их компетенции в соответствии с действующим законодательством, в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла Региональная межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике при правительстве Москвы по регулированию тарифов на услуги МГУП) «Мосводоканал» по водоснабжению и водоотведению на территории г. Москвы, услуги электрифицированного городского пассажирского транспорта ГУП «ГК «Мосгортранс» и ГП «Московский метрополитен», а также по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительным кооперативам.
• Отметим, что регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро - и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.
• В отношении услуг транспорта и связи проводится политика регулирования на федеральном уровне со стороны МАП России. Проблема заключается в том, что деятельность локальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации.
• Сфера водопроводно-канализационного хозяйства традиционно относится к естественным монополиям. Здесь регулирование тарифов осуществляется региональными органами исполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства устанавливает администрация муниципальных образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») совместно с региональными органами исполнительной власти.
• В настоящее время рассматривается необходимость законодательного регулирования локальных естественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольный характер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного региона.
• Возможны два подхода: разработка отдельного законопроекта, направленного на регулирование локальных естественных монополий, и внесение дополнений в существующий закон «О естественных монополиях».
• Первый подход целесообразен в случае, если для локальных монополий будут предусмотрены иные принципы государственного регулирования.
• Поскольку предмет регулирования один - естественные монополии, то второй подход также имеет свои преимущества. Ряд субъектов Российской Федерации (Законодательное собрание Ленинградской области, Государственное собрание Республики Башкортостан) внесли в Государственную думу законодательные инициативы по дополнению закона «О естественных монополиях».
• Предложено следующее определение: локальная естественная монополия - это состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства или социально-экономических условий в административном районе, совпадающем с географическими границами данного локального товарного рынка.
• Локальные естественные монополии занимают монопольное положение на обслуживаемой территории. Создание дублирующих сетей конкурентами приведет к росту расходов у потребителей. При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами муниципальных образований (городов, районов).
• К субъектам локальных естественных монополий относятся предприятия, осуществляющие: транспортировку газа по региональным газораспределительным сетям, услуги по присоединению к ним; реализацию природного газа населению и жилищно-строительным кооперативам; услуги по передачи электрической и тепловой энергии по региональным сетям, по присоединению к данным сетям; услуги по оперативно - диспетчерскому управлению на региональных розничных потребительских рынках; производство тепловой энергии в региональных системах теплоснабжения; услуги региональных систем водоснабжения водоотведения, по присоединению к сетям водоснабжения и канализации; ж/д перевозки пригородного сообщения; услуги, оказываемые предприятиями ж/д транспорта на подъездных путях.
• 5. Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественных монополистов в России
• Лауреат Нобелевской премии по экономике 1976 г. М. Фридмен отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол - частной нерегулируемой монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства.
• Современная экономическая наука предлагает иные подходы. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации торгов за право быть этим поставщиком, то есть за получение франшизы на естественную монополию. Основной критерий отбора победителя торгов - удельная цена поставки услуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздувать свои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественной монополии.
• Другой подход к организации инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов, структурирующих взаимоотношения экономических агентов в области поставки товаров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности, организационное разделение инфраструктурных сетей и операций по эксплуатации. В итоге образуется несколько функционально различных компаний, одна из которых выступает собственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническое обслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право эксплуатации того или иного участка сети и предоставлении услуг конечным потребителям борются компании, претендующие на статус операторов. По результатам торгов компания собственник сети заключает с потребителем договор лизинга на данный участок инфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии которого торги проводятся вновь.
• Стратегия реформирования естественных монополий может реализовываться по двум направлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера естественной монополии в рассматриваемой отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных, специфических для естественной монополии свойств. Для выделенного естественно-монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление - меры прямого государственного вмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохранения естественно-монопольной структуры: установление цен (тарифов на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новые технологии и т.п. Второе -меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных актов) для создания и поддержки конкурентных сред, совместимых естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиции общественной полезности.
• Отметим, что эффективность государственного регулирования естественных монополий во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными и политическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.
• В настоящее время в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющих монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Вторая альтернатива заключается в расположении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнения крупнейших компаний, таких, как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастет (при расчете капитализации следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана. Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста.
• В указе президента от 28 апреля 1997 г. №426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» заложены правовые основы реформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирование конкурентных отношений.
• В качестве главных задач реформирования естественных монополий выделены:
• - совершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулированию видов деятельности, не относящихся к сфере естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
• - повышение транспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий;
• - поэтапное прекращение практики перекрёстного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержки социально незащищенных групп населения;
• - углубление правовой регламентации взаимоотношение между участниками естественно-монопольных рынков, публичности цен (тарифов), введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.
• Эти задачи нашли конкретное отражение в пакете законов по реформированию электроэнергетики: «Об электроэнергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесение изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике», «О внесении изменении и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» (в части изменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов), «О внесении изменений дополнений в часть вторую Гражданского кодекса РФ» (в части регламентации отношений, возникающих между энергоснабжающей организацией и потребителем, и отношений между абонентами - юридическими лицами и энергоснабжающей организацией), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях» (в части уточнения сфер деятельности, относящимся к естественным монополиям в электроэнергетике, и доступа к услугам естественных монополий), «О внесении изменений в федеральный закон «Об энергосбережении».
• Реформирование электроэнергетики направленно на выделение естественно-монопольного ядра - в данном случае это магистральные линии передач и диспетчерская служба управления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципы функционирования. Производство электроэнергии будет осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических электростанций, и электростанциями региональных энергокомпаний.
• На первом этапе каждому поставщику, за исключением независимых, обеспечивается равное право продажи на торгах определенной, одинаковой для всех, доли электроэнергии (5-15% выработки) с целью отработки конкурентных механизмов, формирования инфраструктуры рынка, определения реальной стоимости энергии. На оставшуюся электрическую энергию распространяется государственное регулирование тарифов.
• Крупные генерирующие компании будут создаваться на базе электростанций Российского акционерного общества «ЕЭС России» и впоследствии станут самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Следует избегать появления монополистов в сфере производства электроэнергии и способствовать максимально возможному выравниванию стартовых условий хозяйствования этих компаний (прежде всего в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачности формирования генерирующих компаний. Однако остаются открытые вопросы: как обеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и ТЭЦ, кто будет владеть ГЭС и др. Гидроэлектростанции имеют большое влияние на окружающую среду и инфраструктуру, поэтому необходимы ограничения на их приватизацию. Эти обстоятельства не отражены в законе.
• Всем продавцам и покупателям электроэнергии, соблюдающим установленные правила и удовлетворяющим требованиям по минимальному объему производства (для производителей) или оборота электроэнергии (для прочих участников рынка), будет обеспечен свободный выход на рынок. Практика развитых стран показывает, что успех трансформации отраслей естественных монополий зависит от реально обеспеченного доступа производителей и потребителей к объектам инфраструктуры. Если генерирующие компании не смогут реализовывать свою электроэнергию, отвечающую определенным стандартам, и транспортировать по магистральным сетям, то ни о каком конкурентном рынке говорить не приходится.
• Реформа является достаточно сложным и дорогостоящим мероприятием. Создание нескольких компаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию издержек на управление, составление финансовой отчетности при усилении контроля над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии.
• Развитие отраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развитие регионов и страны в целом. Для эффективного функционирования экономики необходима стабильная правовая база, поддерживающее промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции и прозрачных правил игры так, чтобы деятельность более влиятельных и крупных хозяйствующих субъектов - от монополии до различных государственных контролирующих органов - не подавляла средний бизнес, а взаимодействовала с ним и поддерживалась гражданско-правовыми отношениями и законодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.
• 5.1 Реформа электроэнергетики
• Реформа электроэнергетики - одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частных инвестиций в отрасль.
• Проблема перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем. Тарифы же для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом, субсидирует население. Понятно, что предприятия стремятся найти для себя более благоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется в рамках конкретных территориальных энергосистем - нескольких десятков АО-энерго, объединяющих генерацию, передачу распределение электроэнергии. Промышленные потребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок, тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересы промышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что “бегство” крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например, в Нижнем Новгороде, Тамбове, “холодных” сибирских регионах) поставило энергосистемы перед дилеммой - либо признать свое потенциальное банкротство, либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.
• Позиция энергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15% либерализованного сектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют к определенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭС полагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ к сетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемых потребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует, открыто обозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для них соответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны быть ограничены официальной нормой потребления на одного человека (в киловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямую надбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевести проблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный, выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источники и направления расходования средств.
• Примечательно, что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализация закона о монетизации льгот в начале 2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существования перекрестного субсидирования еще как минимум в течении двух лет.
• Ключевым принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли.
• Во-первых, определилась судьба РАО и ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. (Правда, согласно некоторым более поздним комментариям А. Чубайса, данный вопрос окончательно не решен.) При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между своими акционерами.
• Во-вторых, внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе - в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%.
• Наконец, в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК. Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательных ответов на главные вопросы о сроках приватизации, круг ее участников, характере платежных средств (только акции РАО ЕЭС или также и денежные средства), ее формах и методах. И пока правительство не найдет согласованного с миноритарными акционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходиться. Очень важна предполагаемая схема приватизационных процессов - согласно корпоративной логике или в рамках законодательства о приватизации.
• Затягивание окончательного решения, касающегося завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли. Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2-2.5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание некритично; однако, по разным оценкам, 50-60% производственных мощностей в электроэнергетике изношенны, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации генерирующих мощностей.
• Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечивает устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства. Предполагаемое слияние сбытовых генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы - выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.
• 5.2 Реформирование газовой отрасли
• Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.
• Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.
• В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.
• В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической “цепочки” (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей преимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Боле того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.
• Реализуемая в настоящее время стратегия реформирования ОАО “Газпром” характеризуется определенной спецификой. Прежде всего, речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004-2005 гг. “Газпром” активизировал скупку акций РАО “ЕЭС России” и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10.5% акций энергохолдинга. Видимая цель - существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетически компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена оптовых генерирующих компаний (ОГК0 на акции РАО ЕЭС “Газпром”, по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития “Газпрома” на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию.
• Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии “Газпрома” в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой “монстр” в результате может получиться - трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным “Газпрома” в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки “Газпрома” за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования “Газпрома” имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде, Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть “трубы”), скорее всего будет отложено на долее отдаленный срок (по меньшей мере за пределы 2010 г.).
• Второй специфический элемент стратегии развития “Газпрома” - возможное превращение газового монополиста в крупнейшею нефтегазовую компанию. Еще до приобретения “Сибнефти” у “Газпрома” был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г.решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.
• Сохранение “Газпрома” в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным, Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверх нормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергоснабжения.
• Характерно, что сам “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам («Сургутнефтегаз», «Итера»).
• 5.3 Реформа железнодорожного транспорта
• Реформа ж/д транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего министерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги”(РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментов транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции.
• При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной “цепочке” и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.
• В целом специфика ж/д транспорта определяет ряд исходных требований к реформированию отрасли. Прежде всего, оно должно осуществляться при безусловном сохранении целостности естественно монопольной инфраструктуры ж/д транспорта. Это диктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространства страны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а так же в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как ж/д транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.
• Собственно сценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2010 г. В результате в собственности РЖД останется монопольная инфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам(РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80-90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих структур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др.
• В ходе реформирования ж/д транспорта возникло несколько крупных проблем, без решения которых желаемый эффект от реформ получить не удастся.
• Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы. Минтранс России предложил решить эту проблему путем учреждения так называемых пустых компаний, на баланс которых может позднее передаваться соответсвующее имущество. На практике же способ выделения дочерних компаний более применим к основным направлениям реорганизуемой деятельности ж/д транспорта - пассажирским перевозкам, капитальному ремонту вагонов, рефрижераторным и контейнерным перевозкам. Способ пустых компаний скорее подходит для мелких сервисных звеньев в регионах.
• Выделение из состава естественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая станет отдельным акционерным обществом (предположительно в 2007 г.), 100% акций которого будут принадлежать государству. По сути, решается вопрос о том, станет ли перекрестное субсидирование (пассажирских перевозок за счет грузовых) прямым (путем субсидирования убытков ФПК). Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора - РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. Конечно, РЖК выгодно избавится от убыточного бизнеса пассажирских перевозок, оставив себе только прибыльные грузовые, тем самым, повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов.
• Проблема регулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынке у РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.
• Пытаясь найти выход из сложившегося положения, РЖД разработало «Методику обоснования решений о прекращении регулирования тарифов на перевозки грузов, багажа и грузобагажа. В ней предлагается разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавки в диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабных изменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решения этих вопросов и Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.
• Проблемы ограничения конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожной госкорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участников рынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественно находятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольная дискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожной монополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам.
• 6. Конкурсы за концессии в контексте тарифного регулирования
• В основе теории конкурсов за концессии лежит идея «конкуренции за рынок», выдвинутая Чадвигом. Развивая эту идею, Демсец предложил использовать ее для решения проблемы регулирования тарифов естественных монополий на том основании, что в конкурсе с единственным критерием цены и достаточно большим количеством квалифицированных и не склонных к сговору участников цена победителя будет незначительно отличаться от удельных издержек производства, а то и будет равна им.
• И сегодня организация «конкуренции за рынок» - при невозможности конкуренции на рынке - стала одной из центральных идей реформ в отраслях естественных монополий. Конкурсы за концессии в инфраструктурных отраслях выходят на повестку дня в России. Можно ожидать, что конкурсы с единственным критерием минимума цены позволят добиться существенного улучшения тарифного регулирования. Например, в коммунальном хозяйстве результаты таких конкурсов помогут регулирующим органам определить справедливый (конкурентный) уровень тарифов и использовать эту информацию для регулирования тех естественных монополий, которые получили коммунальную инфраструктуру в управление без конкурсов, а также при пересмотре тарифов естественных монополистов - победителей конкурсов за концессии в других муниципальных образованиях.
• Демсец предполагал достаточно большое число участников конкурса. Однако международная практика показывает, что число участников торгов за концессии в инфраструктурных отраслях (кроме телекоммуникации) слишком мало, чтобы ожидать конкуренции, близкой к совершенной, и тех результатов конкурсов, которых ожидал Демсец. Иными словами, в отношении большого числа реально проводимых конкурсов за концессии теория Демсеца формирует неверные, завышенные ожидания.
• Статья Демсеца неформальным описанием идеи «конкуренции за рынок». С момента ее появления интенсивное развитие получила теория аукционов, обосновав возможность использования механизмов конкурсов в качестве инструментов тарифного регулирования. В тоже время следует понимать, что теория аукционов в ее современном состоянии снабжает практиков скорее пищей для дальнейших размышлений, нежели прикладным инструментарием.
• Тем не менее, теория аукционов позволила существенным образом скорректировать выводы Демсеца. Во-первых, результат торгов(то есть величина монопольной ренты в цене, предложенной победителем) существенно зависит и от целевой функции(бизнес-стратегий) участников конкурса, и их осведомленности относительно издержек друг друга. Во-вторых, вывод Демсеца о равенстве цены победителя его удельным издержкам верен только в единственном случае: когда участники конкурса максимизируют вероятность своего выйгрыша в условиях полной неопределенности относительно издержек друг друга. Причем в этой ситуации результат не зависит от числа участников конкурса. В-третьих, в случае, когда все участники максимизируют величину ожидаемой прибыли, победитель конкурса неизбежно получит положительную экономическую прибыль(ренту). В контексте тарифного регулирования это означает, что тариф не будет установлен на уровне минимально возможных средних издержек. При этом монопольный элемент в цене будет тем больше, чем меньше фирм участвуют в конкурсе.
• Отсюда вытекает очевидная рекомендация концедентам(организаторам конкурса): надо стараться привлекать к участию в конкурсе как можно больше квалифицированных фирм, не допуская между ними сговора, и стремиться вовлекать в конкурсы небольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидать следования бизнес-стратегии максимизации вероятности выйгрыша, чем максимизации ожидаемой прибыли. Последнее станет возможным, если российские концеденты смогут избежать «гигантомании», когда на конкурсы выставляются в основном те проекты, которые под силу только очень крупным компаниям.
• В любом случае представляется целесообразным, чтобы тарифное законодательство, с одной стороны, признавало справедливым тариф, установленный по результатам честной конкурентной борьбы на конкурсах за концессии с единственным критерием минимума цены (даже если он может включать, как мы выяснили, положительную экономическую прибыль, ее стоит признать справедливой и не изымать методами тарифного регулирования), а с другой - обязывало регулирующие органы учитывать информацию о тарифах, установленных по результатам конкурсов за концессии, при регулировании тарифов тех естественных монополистов, которые получили инфраструктуру в управление без конкурсов.
• Заключение
• Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования - та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий - сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.
• В электроэнергетике России был выбран технически более сложный путь - дробление монополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениям государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискримирации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.
• Не получила в России достаточного развития государственно-частное партнерство: нет ни контрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока, как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях. Предстоит проделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимо создать полноценную институционную среду, сформировать соответствующий блок в системе органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфере концессионных отношений.
• В России такая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государства и сохранением в госсобственности значительной части активов естественных монополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментом самих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно его интересам в ущерб интересам основного собственника - государства(что особенно заметно в реформировании РАО ЕЭС и “Газпрома”) В результате в рамках монополий возникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализации тарифов, а государство вынужденно проводить жесткую тарифную политику в целях как сдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.
• В ходе реформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикально интегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения из них устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного ядра и разработки соответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степени вмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Пока большинство задач, к сожалению, решается “точечно”, по мере возникновения конкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.
• Список используемых источников
• 1. Вопросы экономики №1 2004. А. Городницкий, Ю. Повленко Реформирование естественных монополий.
• 2. “ЭКО”, №4 1999 г. Н.И Белоусова, Е.М. Васильева, В.Н. Лившиц ”Реформирование естественной монополии в России - теоретический аспект”
• 3. “ЭКО” №4 2001 г. Н.И. Белоусова, Е.М. Васильева, В.Н. Лившиц “Реформирование естественной монополии в России - законодательные аспекты”
• 4. “Вопросы экономики”, №4, 2008 г. Р. Мартусевич “Конкурсы за концессии в отраслях естественной монополии”
• 5. “Вопросы экономики” №1 2006 г. М. Дерябина “Реформирование естественной монополии: теория и практика”