Государственное программно-целевое планирование

Государственное программно-целевое планирование

19

Министерство образования и науки Украины

Запорожская Государственная Инженерная Академия

Факультет Экономики предприятия

Государственное регулирование

Контрольная работа

Государственное программно-целевое планирование

Запорожье 2005

Содержание

• Введение 3
• 1. Сущность программно-целевого метода планирования 5
• 2. Классификация целевых комплексных программ (ЦКП) 9
• 3. Этапы разработки и реализации ЦКП 11
• 4. Региональные комплексные программы (на примере Запорожской области) 14
• Выводы 17
• Литература 19

Экономическая политика реализуется посредством совокупного механизма государственного воздействия на хозяйство с помощью разнообразных методов.

Экономические методы воздействия государства на рынок содержат в себе такие глобальные направления, как прогнозирование, планирование, государственное целевое управление, денежно-кредитное и бюджетное регулирование.

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Таким образом появилось планирование на микро- и макроурованях.

В современных теориях планирование означает процесс подготовки управленческого решения, базирующийся на обработке исходной информации и включающий в себя научную обоснованность целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях.

В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в данной работе.

Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

Однако в Украине в связи с историческими обстоятельствами теория планирования и управления развивалась в иных направлениях, чем на Западе. В результате возникла ситуация почти полного отсутствия отечественных научных разработок в этой области при переходе к рыночной экономике. При планировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходят к отечественным условиям.

Актуальность данной темы, таким образом, связана с необходимостью более детального изучения теории планирования в Украине и создания собственных разработок для оптимизации государственного управления.

Программно-целевое планирование -- это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели -- пути -- способы -- средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем - более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.

Итак, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).

Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т.е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.

В СССР первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО - комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. На уровне государства программы применялись также и в других странах. Так, федеральным правительством США в 30-е гг. была принята программа по развитию производств в долине реки Теннесси. В послевоенный период была реализована программа по созданию в местности Силиконовая долина (штат Калифорния) комплекса лабораторий, организаций и предприятий по разработке и выпуску средств электроники и вычислительной техники для нужд военной промышленности.

Программный подход как метод решения долговременных комплексных проблем социально-экономического развития органически присущ индустриальной системе хозяйствования.

Реализация программно-целевого метода в современных условиях Украины осуществляется в виде целевых комплексных программ (ЦКП), которые являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Отбор проблем для их программной разработки и решения определяется следующими факторами:

— значимость проблемы;

— невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма, и необходимость государственной поддержки ее решения;

— принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

— необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Для программно-целевого метода на современном этапе развития образования характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Основное в программно-целевом подходе - это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Тем не менее, несмотря на то, что программно-целевой метод планирования служит важнейшим инструментом осуществления государственной политики в экономике Украины, в настоящее время его эффективность невелика, и часто оно заменяется текущим административным управлением.

Целевые комплексные программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в различных областях экономической и общественной жизни Украины. Их важнейшей особенностью является определение, исходя из экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития образования, очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на государственном или местном уровнях.

Закон Украины „О государственных целевых программах” определяет государственную целевую программу как комплекс взаимосвязанных задач и мероприятий, направленных на решение важнейших проблем развития государства, отдельных областей экономики или административно-территориальных единиц, осуществляемых с использованием средств Государственного бюджета Украины и согласованных по срокам выполнения, составом исполнителей, ресурсным обеспечением.

Согласно этому же закону государственные целевые программы делятся на:

— общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды -- то есть это программы, охватывающие всю территорию государства или значительное количество его регионов, имеют долгосрочный период выполнения и осуществляются центральными и местными органами исполнительной власти;

— другие программы, целью которых является решение отдельных проблем развития экономики и общества, а также проблем развития отдельных областей экономики и административно-территориальных единиц, требующих государственной поддержки.

По своей направленности государственные целевые программы делятся на: экономические, направленные на решение комплексных отраслевых и межотраслевых проблем производства, повышение его эффективности и качественных характеристик, обеспечение ресурсосбережения, создание новых производств, развитие производственной кооперации; научные, целью которых является обеспечение выполнения фундаментальных исследований в области естественных, общественных и технических наук; научно-технические, разрабатывающихся для решения важнейших научно-технических проблем, создание принципиально новых технологий, средств производства, материалов, другой наукоемкой и конкурентоспособной продукции; социальные, предусматривающих решение проблем повышения уровня и качества жизни, проблем безработицы, усиления социальной защиты населения, улучшения условий работы, развития здравоохранения и образования; национально-культурные, направленные на решение проблем национально-культурного развития, на сохранение национально-культурного наследства, удовлетворение интеллектуальных и духовных потребностей человека; экологические, целью которых является осуществление общегосударственных природоохранных мероприятий, предотвращение катастроф экологического характера и ликвидация их последствий; оборонительные, разрабатывающиеся с целью усиления обороноспособности государства; правоохранительные, направленные на обеспечение правоохранительной деятельности, борьбы с преступностью и государственной безопасности.

Государственные целевые программы могут быть направлены на решение других проблем, в том числе проблем регионального развития, имеющих государственное значение.

Основными стадиями разработки и реализации государственных целевых программ являются:

— инициирование разработки государственной целевой программы, разработка и общественное обсуждение концепции программы;

— одобрение концепции программы и принятие решение относительно разработки проекта программы, определение государственного заказчика и сроков ее разработки;

— разработка проекта программы -- определение мероприятий и задач, которые предлагаются для включения в нее, а также объемов и источников финансирования;

— государственная экспертиза проекта программы;

— согласование и утверждение программы;

— проведение конкурсного отбора исполнителей мероприятий и задач программы;

— организация выполнения мероприятий и задач программы, осуществление контроля за их выполнением;

— подготовка и оценка ежегодных отчетов о результатах выполнения программы, а в случае необходимости -- промежуточных отчетов;

— подготовка и публикация в официальных печатных изданиях заключительного отчета о результатах выполнения программы.

Законодатель установил, что порядок разработки и выполнение государственных целевых программ утверждается Кабинетом Министров Украины.

Концепция государственной целевой программы разрабатывается с целью обоснования необходимости разработки государственной целевой программы и определение оптимального варианта решения проблемы.

Проект концепции государственной целевой программы должен содержать:

— определение проблемы, на решение которой направлена программа;

— анализ причин возникновения проблемы и обоснование необходимости ее решение путем разработки и выполнения программы;

— определение цели программы;

— определение, сравнительный анализ возможных вариантов решения проблемы и обоснование оптимального варианта;

— определение на основе оптимального варианта путей и средств решения проблемы, сроков выполнения программы;

— оценку ожидаемых результатов выполнения программы, в частности экономических, социальных, экологических, и определение ее эффективности;

— оценку финансовых, материально-технических, трудовых ресурсов, необходимых для выполнения программы.

В случае возникновения потребности в разработке и выполнении государственной целевой программы с целью ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций концепция программы может не разрабатываться.

Кабинет Министров Украины рассматривает концепцию государственной целевой программы и в случае ее одобрения принимает решение относительно разработки проекта программы, определяет государственных заказчиков и сроки ее разработки.

Проект государственной целевой программы должен содержать:

— паспорт программы -- краткое изложение основных данных (название, решение о разработке, сведении о государственном заказчике и ответственных исполнителях программы, срок выполнения, объемы и источники финансирования);

— определение цели программы;

— обоснование путей и средств решения проблемы, а также необходимости финансирования за счет средства госбюджета Украины;

— перечень мероприятий и задач с определением исполнителей, сроков исполнения (в целом и поэтапно), объемов и источников финансировании (с разбивкой по годам);

— расчет ожидаемых результатов (экономических, социальных, экологических и т.п.) выполнение программы и ее эффективности;

— расчет объемов и определение источников финансирование программы, в том числе за счет средства госбюджета Украины (с разбивкой по годам).

Проект государственной целевой программы подлежит обязательной государственной экспертизе.

Общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды по представлению Кабинета Министров Украины утверждаются законом.

Другие государственные целевые программы по представлению государственных заказчиков утверждаются Кабмином Украины.

Государственная целевая программа выполняется путем осуществления ее мероприятий и задач органами государственной власти, а также исполнителями, предусмотренными этой программой.

Государственный заказчик самостоятельно осуществляет мероприятия и задачи, предусмотренные государственной целевой программой, или при необходимости заключает договора (контракты) в порядке, установленном действующим законодательством.

Исполнителями государственной целевой программы могут быть предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, которые определяются государственным заказчиком для выполнения мероприятий и задач программы на конкурсных основах.

В Запорожье и Запорожской области в последние годы было разработано и принято много целевых комплексных программ в различных областях экономической и социальной и жизни. Среди них следует назвать Целевую комплексную программу профилактики наркомании и
СПИДа в Запорожской области на 1998--2000 гг.; Областную комплексную программу «Молодежь Запорожья» на 1998--2002 гг.; Областную программу «Молодой запорожской семье -- доступное жилье» на 2003--2008 гг.; Комплексную программ развития малого предпринимательства в Запорожской области на 2003--2004 гг. (с подпрограммой «Поддержка развития молодежного предпринимательства»), Областную программу отдыха и оздоровления детей на период до 2008 г.; Комплексную программу профилактики преступности на 2001--2005 гг.

В частности, в рамках выполнения Региональной комплексной программы «Физическое воспитание -- здоровье нации» в 2003 г. в области физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельностью было охвачено свыше 232 тысяч населения (на 11 тысяч больше, чем в 2002 году), что составляет шестую часть населения возрастом от 6 до 60 лет, в том числе около 144 тысяч детей и подростков (это почти половина общего количества детей 6--17 лет) На Запоріжжі проаналізовано стан виконання програми "Фізичне виховання -- здоров'я нації" // Прес-служба Запорізької ОДА, 01.04.2004, www.zoda.gov.ua.

В Запорожской области сохранена сеть существующих детско-юношеских спортивных школ, в том числе специализированных, работают детско-подростковые клубы. Вместе с тем открыты новые отделения в ДЮСШ в Запорожье и Мелитополе; в Токмаке детско-юношеский клуб переведен на режим ребячески-юношеской спортивной школы. В 2003 году был открыт интернат спортивного профиля, где учатся перспективные подростков из сельских районов области. В рамках этой комплексной программы проходит активная подготовка к Олимпийским и Параолимпийским играм. В 2002 году облгосадминистрация создала более 30 областных стипендий для выдающихся спортсменов, в том числе и спортсменам-инвалидам.

Вместе с тем, лишь в 65% школ Запорожской области введены дополнительные уроки из физкультуры (в целом по Украине этот показатель составляет 75%). Не выполняется задача целевой программы относительно создания спортивных клубов в общеобразовательных школах. Практически ничего не делается для внедрения третьего урока физкультуры в профессионально-технических училищах.

Остановимся и на Городской программе развития и поддержки малого предпринимательства на 2005-- 2006 гг. Цель этой Программы -- создание благоприятной среды и внедрения действенных мер по развитию малого бизнеса в городе. Первоочередная ее задача -- максимальное объединение интересов субъектов малого предпринимательства с интересами города, что включает в себя перечень приоритетных подзадач: формирование эффективной государственно-общественной системы обслуживания, поддержки малого предпринимательства; создание новых рабочих мест, привлечение субъектов предпринимательства к уменьшению уровня безработица; увеличение поступлений в городской бюджет; насыщение рынка товарами народного потребления.

Действие Программы еще не закончено, но определенные результаты государственной поддержки предпринимательской деятельности в Запорожье уже видны и сейчас. Так, к началу 2005 г. предполагалось функционирование 7500 малых предприятий и 39000 физических лиц-предпринимателей; фактическое же количество составило соответственно 8015 (106,6%) и 45000 (109,1%). На 2005 г. прогнозируется возрастание количества малых предприятий до 8400 или 104,8% к ожидаемому выполнению 2004 г., зарегистрированных предпринимателей -- физических лиц до 47000 или 104,4% к выполнению 2004 г. Соответствующий прирост количества малых предприятий и зарегистрированных предпринимателей -- физических лиц прогнозируется и на 2006 г. Кроме того, в 2004 г. увеличилось количество малых предприятий, получивших прибыль: 59,5% к общему количеству малых предприятий против 59,1% в 2003 г. Міська програма розвитку та підтримки малого підприємництва у м. Запоріжжі на 2005-2006 рр. // Эл. публ. http://www.meria.zp.ua/?page=/ city/programa.

Итак, в данной работе были рассмотрены некоторые теоретические аспекты программно-целевого планирования. Проанализировав этот материал, можно сделать определенные выводы.

В настоящее время программно-целевое планирование достаточно хорошо разработана на теоретическом уровне и проверено на практическом. Существует множество примеров успешного применения этой методики в разных странах и на различных уровнях, в том числе и в Украине. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне.

Преимущества программно-целевого метода планирования характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

— индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

— системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных проблем;

— обеспечением единства методологических подходов к решению задач развития всеми субъектами управления;

— способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов развития экономики или общества в целом по стране или в отдельном регионе;

— возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях финансовые ресурсы;

— потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование комиссий, комитетов по их реализации и др.).

В Украине программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны. В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект.

Для успешного развития этой области планирования необходимо осуществить следующие мероприятия:

— создать более обширную научную базу по этому вопросу, соответствующему специфике украинской экономики;

— усовершенствовать нормативно-правовую базу реализации целевых программ с целью усиления влияния органов власти на организации - их участников и повышения эффективности финансирования программ.

Таким образом можно будет добиться более эффективных результатов реализации государственных и региональных целевых комплексных программ.

1. Закон України „Про державні цільові програми” від 18 березня 2004 р. № 1621-IV // Відомості Верховної Ради України, 2004, № 25, ст.352.

2. Алексеева М.М. Планирование деятельности фирмы. -- М., Финансы и статистика, 1997.

3. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. -- М., ИНФРА-М, 2003.

4. Борисевич В.И, Кандаурова Г.А. Прогнозирование и планирование экономики: Учебное пособие. -- Мн., ИП «Экоперспектива», 2000.

5. Лісова П. Впровадження програмно-цільового методу формування бюджетів // Фінансі України, 2004, № 6, С. 23--29.

6. Мищенко В.В. Государственное регулирование и планирование национальной экономики: Уч. пособие. -- М., 2003.

7. Міська програма розвитку та підтримки малого підприємництва у м. Запоріжжі на 2005-2006 рр. // Эл. публ. http://www.meria.zp.ua/?page=/ city/programa

8. На Запоріжжі проаналізовано стан виконання програми „Фізичне виховання -- здоров'я нації” // Прес-служба Запорізької ОДА, 01.04.2004, www.zoda.gov.ua

9. Осипенко Р. Теоретико-методологічні засади удосконалення програмно-цільового методу планування видатків бюджету // Фінансі України, 2004, № 6, С. 36--41.

10. Поляк Г. Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. -- М., Вузовский учебник, 2003.

11. Черныш Е.А., Салтанова Т. А., Молчанов Н. П., Новикова. А.Д. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. -- М., ПРИОР, 1999.