Организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации на примере Государственного учреждения "Фонд имущества Амурской области"

Организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации на примере Государственного учреждения "Фонд имущества Амурской области"

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКЕ НА ПРИМЕРЕ МЭРИИ ГОРОДА БЛАГОВЕЩЕНСКА, АМУРСКАЯ ОБЛАСТЬ

1.1 Исторические аспекты образования муниципальных образований

1.2 Государственное регулирование кадровой политики

1.3 Сущность и функции и задачи кадровой политики

II АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ мэрии города Благовещенска

2.1 Характеристика ГУ «Фонд имущества Амурской области»

2.2 Обеспечение приватизации и предпродажной подготовки объектов приватизации

2.3 Управление акциями (долями) Амурской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

2.4 Управление жилищным фондом Амурской области

III ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ кадровой ПОЛИТИКИ

3.1 Теоретическое обоснование организационно-правовых проблем

3.2 Проблема кадровой политики в государственных учреждениях по г.Благовещенску

3.2 Пути совершенствования кадровой политики г.Благовещенска

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ А

ВВЕДЕНИЕ

В условиях сформировавшейся в процессе реформ последнего десятилетия новой системы отношений собственности, изменения функций, форм и методов государственного управления в экономической сфере значительный интерес представляет исследование административно-правовых аспектов управления государственным имуществом субъектов РФ.

Государственная собственность сочетает принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составных частей в процессе реализации права государственной собственности. Другой составной частью правового регулирования права собственности с участием субъекта Российской Федерации являются положения административного права как наиболее специфического и приемлемого для управления государственным имуществом.

В силу объективных причин, проблемы управления государственной собственностью не стали, предметом комплексного исследования в юридической науке. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего механизма административно-правового регулирования отношений государственного имущества остаются нераскрытыми. В ряду сложных и актуальных проблем, с решением которых связаны процессы стабилизации отечественной экономики и ее последующее устойчивое развитие, следует выделить такой аспект управления, как управление государственным имуществом в субъектах РФ. Отсутствие концептуальных работ, рассматривающих управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, также оказывает негативное влияние на процесс управления. Имеющиеся теоретические исследования ограничены преимущественно определением принципов построения системы органов исполнительной власти, деятельности федеральных органов государственной власти в процессе управления имуществом в субъектах.

Разработка региональной политики сведена, в основном, к оперативным действиям властей всех уровней, связанным с решением текущих задач и не ориентирована на перспективу. Она не обеспечивает полноценного учета специфики территорий и не позволяет должным образом использовать особенности пообъектного состава государственного имущества.

Изучению теории управления уделяют большое внимание представители как юридической, так и экономической науки. Большой интерес ученых к этой проблеме стал причиной появления различных взглядов, концепций, порой кардинально отличающихся друг от друга. Между тем в теории управления выработаны и общие подходы, которые были взяты за основу в процессе исследования особого, специфического вида управления - управления государственным имуществом в субъектах РФ.

Многие принципиальные вопросы, в том числе связанные с определением характера, сфер и форм взаимодействия государственных органов в контексте реализации полномочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества, учитывающие географические, социально-экономические условия функционирования субъектов Российской Федерации, состав имущества, пока только обозначены. Отсюда - потребность в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, теоретическом анализе их сущности и содержания, определении перспективных точек роста доходной части бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации за счет эффективного управления имуществом.

Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием исследований посвященных управлению государственным имуществом, а также недостаточной взаимосвязью между отраслевым изучением вопросов регулирования отношений с государственным имуществом в административном, гражданском праве и экономической науке.

Объектом исследования являются правоотношения, формирующиеся в процессе управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

Предмет исследования -- организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации на примере Государственного учреждения «Фонд имущества Амурской области»

Гипотеза исследования: если будет разработана эффективная политика, путем совершенствования российского законодательства, взаимоотношения органов государственной власти и управления государственным имуществом, то управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации будет эффективным.

Цель исследования: заключается в изучении управления государственным имуществом, комплексном анализе проблем, возникающих в процессе управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации.

Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач:

изучить современную литературу по данной проблеме;

определить сущность, основные функций и принципы государственного управления;

выявить проблемы управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации;

обозначить основные пути совершенствования правового регулирования управления имуществом в субъектах РФ и правоприменительной деятельности органов власти;

обосновать перспективные направления развития законодательной базы в области управления государственным имуществом.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области права, истории и экономики. При раскрытии теоретических вопросов использованы научные труды А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. В. Бенедиктова, А. А. Гришковца, А. В. Дозорцева, И. В. Ершовой, Н. А. Игнатюк, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева,

Нормативную базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе и правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В работе использовались законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Амурской области, а также судебные акты.

Для решения поставленных задач и проверки гепотизы, поставленной в исходном положении в исследовании был использован метод анализа научной, исторической и современной литературы по данной проблеме.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

1.1 Исторические аспекты образования муниципальных образований

Отношения представителей государства к государственным имуществам возникают с момента возникновения этих имуществ; таким историческим моментом следует признать первоначальную эпоху возникновения и развития самого государства; это так, по крайней мере, в отношении государств ново-европейских, не исключая и России.

В России, уже в начальный удельно-вечевой период, существовали государственные имущества, т.е. земли, приобретенные отдельными князьями путем завоевания и покупки. В виду господства в древности частновладельческих воззрений в сфере государственной жизни, такие имущества считались собственностью князей, которые пользовались ею, однако, не в видах удовлетворения исключительно своих личных потребностей, но и потребностей государственных; можно сказать даже, что в начальные времена русской истории, при совершенной еще неразвитости финансового управления и в частности системы податей и сборов, государственные имущества служили главнейшим источником для удовлетворения государственных потребностей.

Конечно, здесь не было никакой правильной организации, не существовало специальных учреждений для заведывания этим делом; государственные, или лучше сказать княжеские земли, обрабатывались в пользу князей, при помощи пленных, рабов и наймитов. В летописях сохранились указания на то, что древние русские князья занимались земледелием, пчеловодством и скотоводством. Это явление проходит, впрочем, чрез всю русскую историю и доживает до наших дней, только что в древности не проводилось строгого различия между землями государственными и личною земельною собственностью князей.

Казенный способ обработки земель мог практиковаться, однако, лишь в незначительных размерах, большинство же земель отдавалось в частное пользование, главным же образом во временное пользование княжеских служилых людей, как вознаграждение за их службу. Действительное развитие и упрочение поместной системы относится, как известно, уже к московскому периоду.

По мере развития начал государственности, вся огромная площадь государственных земель подвергается некоторому процессу дифференциации. Государственные поместные земли с развитием новых начал государственной службы, постепенно превращаются сначала в вотчины, а затем и в собственность служащего класса, выделяясь, таким образом, совершенно из состава государственных имуществ. Другая категория земель, находившихся фактически в непосредственном пользовании представителей княжеской власти со всеми остальными государственными землями, по мере разграничения частновладельческих и государственных взглядов и понятий, обособляется, под разными наименованиям как частная земельная собственность правителей, в противоположность, как землям, принадлежащим в собственность частным лицам, так и государственным землям или имуществам. Последние, таким образом, постепенно высвободились из частного владения правителей и составили собою особую категорию земель, принадлежащих, правда, по праву собственности, однако не отдельным лицам, но целому государству.

В конце XVIII столетия из состава государственных земель была выделена еще одна категория земель -- под именем удельных, предназначенных для удовлетворения потребностей царствующего дома; не принадлежа никому в личную собственность и оставаясь, в сущности, землями государственными, удельные имущества выделяются из состава последних только по особой, точно определенной и постоянной их цели.

Так как главная цель при управлении государственными имуществами заключалась в извлечении из них доходов, то и заведывание ими возлагалось на финансовые учреждения, коль скоро таковые успели образоваться; так, в московском государстве эти имущества находились в ведении приказов большого дворца, казанского дворца, сибирского приказа, хлебного поместного и некоторых других.

Со времен Петра I управление государственными имуществами концентрируется в камер-коллегии. С образованием государственных имуществ в собственном смысле слова, в противоположность имуществам дворцовым или впоследствии удельным и частным, правители государства считают себя обязанными заботиться не только об извлечении из этих имуществ доходов, но и о благосостоянии живущего на государственных землях населения. Благосостояние это обусловливалось, главным образом, успехами сельскохозяйственной культуры, отсюда заботы носителей государственной власти о земледелии и вообще сельском хозяйстве государственных крестьян. Те же учреждения, которые заведовали государственными имуществами, должны были изыскивать меры к поднятию благосостояния государственных крестьян. Впоследствии деятельность этого рода еще более обобщилась в том смысле, что центральные органы, управлявшие государственными имуществами, стали вместе с тем ведать и все сельское хозяйство, т.е. изыскивать меры и способы к его улучшению, все равно, на каких бы землях оно ни велось.

Отношения носителей государственной власти к земледелию и вообще сельскохозяйственной деятельности были в древней Руси весьма несложны. При огромном количестве свободных земель и при незначительности населения, главная забота древнерусских правителей и других крупных землевладельцев состояла в увеличении населения на принадлежавших им землях. Одним из средств для достижения этой цели было дарование пришлому населению различного рода льгот. Но колонизация незанятых земель происходила и сама собою, помимо воздействия со стороны крупных землевладельцев; крестьяне отыскивали подходящие для обработки участки, селились на них, заводили починки и деревни, считая занятые и возделанные ими земли своею собственностью. Деятельность князей не простиралась далее забот о заселении незанятых мест; никаких мер к улучшению сельскохозяйственной культуры ее существовало, и никаких административных органов для этой цели образовано не было. Князья обращали внимание лишь на возделывание земель лично им принадлежавших, т.е. тех именно, доходы с которых шли в их пользу.

Этот порядок вещей необходимо должен был измениться с установлением политического единства. Расширение государственной территории, необходимость всюду, в самых отдаленных от центра местах, иметь служилых людей, строить крепости и содержать гарнизоны -- все это заставляло московское правительство более внимательно относиться к вопросам земледелия, заводить казенную обработку в отдаленных окраинах, населенных кочевыми инородцами, так как доставка хлеба из внутренних областей обходилась очень дорого.

Наиболее усиленная деятельность правительства в рассматриваемом отношении начинается со времен Екатерины II. Из числа предпринимавшихся в видах развития земледелия мер обращают на себя внимание:

вызов в Россию иностранцев для поселения в отведенных им местах и занятия земледелием,

облегчение способов приобретения семян полезных растений и усовершенствованных земледельческих орудий,

распространение сельскохозяйственных знаний,

облегчение способов приобретения права собственности на землю,

содействие развитию сельскохозяйственного кредита,

облегчение сбыта продуктов сельского хозяйства и друг.

С учреждением министерств не было образовано особого министерства государственных имуществ и правительство колебалось, на какой из центральных органов возложить управление этими столь важными в России предметами. Экспедиция государственного хозяйства сначала поступила в ведение министерства внутренних дел и уже вскоре была соединена в одно управление с департаментом этого министерства, образовавши в нем первое отделение. Но уже по общему учреждению министерств, всё управление государственными имуществами, было возложено на министерство финансов, т.е. правительство осталось в этом отношении верным тому началу управления этими предметами, которое развилось и существовало в течение многих предшествовавших веков -- началу соединения этого управления в одно целое с финансовым управлением.

Но если такой порядок управления мог существовать в периоды слабого как политического, так и хозяйственного развития России, с усложнением задач финансового управления стало превышать силы одного министерства финансов и его местных органов, вызывая неудовлетворительные результаты в области финансовой деятельности. Вот почему мысль о необходимости специального центрального органа для управления государственными имуществами начинает все более и более прокладывать себе, путь и, наконец, осуществляется в 1837 году с учреждением министерства государственных имуществ. Однако образование такого специального ведомства совершилось не разом.

Еще в 1833 году был образован «комитет для усовершенствования земледелия в России», задача которого заключалась в указании общих мер, которые вели бы к возвышению успехов земледелия и вообще сельского хозяйства в России, а равно и в определении самых способов к осуществлению этих мер. Результатом деятельности комитета было образование сельскохозяйственных учебных заведений и основание специального органа печати по сельскохозяйственным вопросам (земледельческая газета). С учреждением министерства государственных имуществ «комитет для усовершенствования земледелия в России» был преобразован в ученый комитет этого министерства.

Министерство государственных имуществ, по первому своему образованию, должно было иметь своей задачей -- управление государственными имуществами, попечительство над свободными сельскими обывателями и заведывание сельским хозяйством. Хотя эти задачи имелись в виду и ранее, но теперь законодатель более точно их формулировал, разграничивая три отдельные и самостоятельные направления деятельности вновь образованного министерства. Управляя государственными имуществами, министерство функционирует в области финансовой, заботясь об умножении государственных доходов, попечительство над свободными сельскими обывателями должно было заключаться во всякого рода мероприятиях, клонившихся к благосостоянию государственных крестьян. Последние, в противоположность помещичьим крестьянам, были свободными обывателями, хотя, конечно, эта свобода была очень условная, так как административная зависимость могла проявляться в формах не менее стеснительных и суровых, нежели и зависимость юридическая. К разряду свободных обывателей относились также: однодворцы, поселенные на своих или казенных землях, иностранные поселенцы, евреи земледельцы, водворенные на казенных землях и инородцы. По словам закона, министерство государственных имуществ имело своею задачей попечительство над крестьянами, это значит, что вся крестьянская жизнь, во всех ее деталях, составляла предмет ведомства названного министерства; наконец, заведывание сельским хозяйством относится уже не к одним государственным землям и свободным крестьянам, но по всему государству. Содействие развитию сельскохозяйственной промышленности в России являлось также одною из главных задач министерства государственных имуществ.

Министерство государственных имуществ является самым поздним по своему происхождению, поэтому оно с первого же разу получило весьма детальную организацию, воспользовавшись указаниями опыта министерств, существовавших уже с начала столетия. В состав министерства, на основании закона 1837 года и позднейших, вошедших в издание свода законов 1857 года, входило:

два департамента государственных имуществ,

департамент сельского хозяйства и главное управление лесной части, состоявшее, в свою очередь:

из департамента лесного и корабельных лесов, с главным управлением корпуса лесничих и лесным аудиториатом;

из управление государственного коннозаводства.

Товарищ министра, совет и канцелярия были образованы на общих основаниях. Насколько широко были очерчены задачи рассматриваемого министерства, видно уже из того, что оба департамента государственных имуществ заключили в себе вместе шестнадцать отделений (9 в первом и 7 во втором), заведуя не только государственными имуществами, но и попечительством над крестьянами, причем к первому департаменту были отнесены 35 губерний европейской России центральной и восточной части, а равно и губернии и области Сибири. Ко второму -- одиннадцать губерний белорусских и малороссийских и Закавказский край. Для рассмотрения научных вопросов сельского хозяйства был учрежден ученый комитет, деятельность которого должна была являться вспомогательною для всех учреждений министерства.

В 1855 году министру государственных имуществ дан был особый наказ, в котором разъяснялись его права и обязанности. Прежде всего в основание всей деятельности министра наказ кладет знакомство с действительным состоянием вверенной ему части; для этой цели должны были собираться подробные сведения «для извлечения из них общих выводов, на основании которых можно было бы судить безошибочно о пользе предлагаемых к улучшению мер». Вместе с тем министру предлагалось озаботиться отысканием наиболее способных к делу и сведущих людей. В частности, в отношении управления государственными имуществами, министру вменялось в обязанность ограждать целость и неприкосновенность этих имуществ, приводить их в лучшее состояние и доставлять в казну своевременно все получаемые с них доходы. В отношении государственных крестьян министр должен был заботиться об улучшении их благосостояния, об их нравственном и интеллектуальном развитии, в особенности о распространении между ними сведений полезных в их быту. В то же время министр объявлялся защитником прав, дарованных сельскому свободному сословию и обязывался охранять их «при всякого рода их нарушениях».

По управлению инородцами на министра государственных имуществ возлагалось попечение:

о переходе их от кочевой и бродячей жизни

к оседлой, по собственному, впрочем, их желанию;

о сохранении между ними порядка и благоустройства и о побуждении их к трудолюбию и хозяйству. В отношении содействия развитию сельскохозяйственной промышленности министр должен был поощрять общества сельского хозяйства, устраивать таковые вновь, устранять препятствия, встречающиеся на пути развития той или другой отрасли сельскохозяйственного производства, способствовать усовершенствованию земледельческой культуры и т. п.

В видах достижения таких целей, министру, между прочим, рекомендовалось содействовать развитию и успехам периодических и других изданий по сельскохозяйственным вопросам; само министерство к этому времени издавало уже два журнала -- земледельческую газету и журнал министерства государственных имуществ. В отношении сельскохозяйственных учебных заведений министр должен был в особенности следить за тем, чтобы теория соединялась с практикой

Подобного же рода наказы были даны товарищу министра, департаментам и канцелярии. На товарища министра специально было возложено управление лесоводством, вследствие чего ему непосредственно были подчинены департаменты: лесной и корабельных лесов.

Дальнейшее существование министерства государственных имуществ и производившиеся в его организации изменения обусловливались теми крупными реформами, которые коснулись всех сторон государственной жизни с начала шестидесятых годов. Самою первою и важною из таких реформ было, конечно, освобождение крестьян в след зачем, в 1866 г., и государственные крестьяне также были освобождены от чрезмерной регламентации их жизни и деятельности. Изъяты из ведения министерства государственных имуществ, сравнены со всеми другими разрядами крестьян и подчинены ведомству министерства внутренних дел.

Однако, за министерством государственных имуществ осталось и до настоящего времени попечительство над некоторыми разрядами крестьянского населения, куда относятся: евреи земледельцы, водворенные на казенных землях херсонской и Екатеринославской губерний, колонисты кавказского края и инородцы в Сибири и некоторых губерниях европейской России.

До последнего преобразования министерства, в составе входили общие учреждения и должностные лица:

министр, его товарищ и совет министра, при котором существовал с прежним назначением ученый комитет;

с 1873 года министерство ведает горнозаводскую промышленность, для чего в его составе образованы:

горный совет, горный ученый комитет и горный департамент с состоящим при нем «геологическим комитетом»;

прежний департамент сельского хозяйства был преобразован в департамент земледелия и сельской промышленности;

лесной департамент имел в своем ведомстве все лесное хозяйство империи,

Следовательно и, так называемые, корабельные леса, находившиеся ранее в ведомстве особого учреждения; бывшая канцелярия министра была преобразована в департамент. общих дел, ведавший некоторые вопросы, не отнесенные к другим департаментам и в то же время касавшиеся всех отдельных частей министерства. Кроме вышеуказанных учреждений в составе министерства были образованы: юрисконсультская часть, должности чиновников особых поручений, врача, секретарей и общий архив.

Вглядываясь в эту организацию, невозможно не заметить, что она имеет по преимуществу финансовый характер. Управление государственными имуществами разных категорий и извлечение из них доходов -- вот главнейшая цель этой организации. В этом убеждает нас существование в рассматриваемом министерстве отдельных и самостоятельных учреждений для заведывания отдельными же видами государственных имуществ. Кроме того, в видах наиболее целесообразного управления этими имуществами, при названных учреждениях образованы, как мы видели, различные совещательные и ученые установления. Деятельность образованного при совете министра ученого комитета простиралась, как известно, на всякого рода вопросы, ведаемые министерством.

Таким образом, управление государственным имуществом имеет свои исторические основания. Можно так же констатировать, что в древней Руси, как государственные имущества, так деятельность правителей не носили еще государственного характера, всецело подчиняясь началам частновладельческим. Как ни важно само по себе управление государственными имуществами, если, в особенности, принять во внимание их площадь, все же преобладание финансовой деятельности и организации рассматриваемого министерства являлось несомненною аномалией, к сожалению не обращавшею на себя до последнего времени достаточного внимания.

1.2 Государственное регулирование кадровой политики

В первой (и на сегодняшний день, пожалуй, единственной) монографии на данную тему, написанной учеными-административистами и изданной в 1983 г. («Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)» под ред. Ю.М. Козлова), отмечалась неутешительная ситуация: «К сожалению, до сих пор проблематика управления государственной социалистической собственностью не занимает принадлежащего ей по праву центрального места в административно-правовых исследованиях. Нет ни одной монографии, посвященной управлению государственной собственностью при социализме. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего механизма административно-правового регулирования отношений государственной социалистической собственности остались нераскрытыми»

Понятие «государственная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года.

Формирование государственной собственности началось еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

В ходе перестройки созданы условия для формирования новых экономических отношений между Союзом ССР, союзными и автономными республиками, начат переход к рыночной экономике и многообразию форм собственности. Передаются в аренду предприятия, идет образование акционерных обществ, создаются реальные предпосылки для формирования рынка акций и других ценных бумаг. Процесс преобразования государственной собственности в другие формы будет нарастать. В соответствии с требованиями рыночной экономики существенно трансформируются управленческие структуры, выполняющие функции органов государственного управления отраслями народного хозяйства.

В этих условиях по-новому встает вопрос о функциях государства в распоряжении и управлении имуществом, находящимся в государственной собственности Союза ССР. Государство должно обеспечивать условия для рационального использования и сохранности имущества, закрепленного за предприятиями, находить современные формы включения этого имущества в хозяйственный оборот. Исходя из этого требования и во исполнение Постановления Верховного Совета СССР от 6 марта 1990года «О введении в действие Закона СССР «О собственности в СССР», а также в целях безотлагательного формирования государственных органов, призванных ускорить создание ряда необходимых условий перехода к регулируемой рыночной экономике образовался Фонд государственного имущества Союза ССР. Полномочия указанного Фонда определялись Президентом СССР по представлению Совета Министров СССР с учетом задач развития единого общесоюзного рынка. Установить, что одной из первоочередных задач Фонда является разработка и реализация программы преобразования государственных предприятий в акционерные общества и предприятия, основанные на иных формах собственности, с одновременным осуществлением демонополизации производства.

Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Сонета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга»

В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в государственную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Государственное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре государственной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

Приватизация государственного имущества осуществляется на основе:

Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»

Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.,

местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994

Постановление Совета Министров -- Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г.

Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований. Была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной. Первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти» В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

Для установления организационных и правовых основ преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям был принят Государственной Думой 24 июня 1997 года Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 года.

Классификация приватизированного имущества изложена в программе приватизации. Программа приватизации должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, акции которых, находятся в собственности. В программе указывается, что предполагается продать, обоснование выбора указанных предприятий, предполагаемые способы и сроки их приватизации, предполагаемые ограничения при их приватизации, размеры подлежащих продаже пакетов акций и прогноз начальной цены таких пакетов акций. Также в указанные перечни включаются открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Продажа не включенных в указанные перечни акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, не допускается.

В указанном положении определяются права и обязанности органа по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, который наделен полномочиями территориального органа федерального органа по управлению государственным имуществом. Указанное положение утверждает Правительство Российской Федерации.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации по поручению федерального органа по управлению государственным имуществом вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию федерального имущества.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации вправе направлять своих представителей в создаваемые федеральным органом по управлению государственным имуществом комиссии по приватизации объектов федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Инициатива в проведении приватизации государственного и муниципального имущества может исходить от Правительства Российской Федерации, федерального органа по управлению государственным имуществом, соответствующих федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических или юридических лиц.

Решение о приватизации государственного имущества принимают:

Правительство Российской Федерации,

органы государственной власти субъектов РФ

федеральный орган по управлению государственным имуществом

Решение о приватизации государственного имущества принимают с учетом:

значимости объекта приватизации для обеспечения обороны страны и безопасности государства,

экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

отраслевых особенностей объекта приватизации,

решений общих собраний работников преобразуемых в открытые акционерные общества государственных унитарных предприятий, федерального антимонопольного органа, соответствующих федеральных органов,

мнений органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, если указанные предприятия имеют градообразующий характер или оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территории.

Право собственности на государственное или муниципальное имущество переходит соответственно от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к его покупателям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, настоящим федеральным законом и договором купли-продажи государственного или муниципального имущества.

Таким образом, органы по управлению государственным имуществом субъектов, переименованные как «Фонд государственного имущества» Российской Федерации могут наделяться полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом. В данном случае органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность по управлению и распоряжению государственным имуществом в соответствии с положением об органе по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, который наделен полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом.

1.3 Сущность и функции и задачи кадровой политики

Важную роль в управлении государственным имуществом (госимуществом) и мобилизации финансовых ресурсов в процессе приватизации играют государственные органы по управлению госимуществом. Федеральный орган по управлению государственным имуществом -- Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество РФ). В субъектах РФ оно создает свои территориальные органы и устанавливает их полномочия.

Министерство государственного имущества РФ выполняет следующие функции:

координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью;

разрабатывает и издает в пределах своей компетенции предусмотренные законом, программой приватизации нормативные правовые акты, регулирующие процесс приватизации государственного имущества, осуществляет контроль над выполнением этих правовых актов, вносит в них изменения и дополнения;

совместно с соответствующими федеральными органами представляет Правительству РФ проект программы приватизации;

организует и контролирует реализацию программы приватизации;

осуществляет через свои территориальные органы руководство и контроль над проведением приватизации федерального имущества;

в соответствии со своей компетенцией принимает решение о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированному учреждению, которому Правительством РФ предоставлены полномочия на организацию и осуществление продажи федерального имущества;

осуществляет преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;

от имени Российской Федерации является учредителем от крытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет права акционера или участника хозяйственных обществ, акции или доли в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности;

создает комиссии по приватизации федерального имущества;

организует учет федерального имущества и ведение его реестра.

Совместно с органами государственной власти субъектов РФ Мингосимущество РФ готовит предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ, в компетенции которых находятся полномочия на управление и распоряжение государственным имуществом субъектов РФ, определяются органами государственной власти субъектов РФ.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут наделяться полномочиями территориальных органов федерального органа по управлению государственным имуществом. Структура территориального органа по управлению государственным имуществом представлена на Рисунке 1.

По поручению территориального органа по управлению государственным имуществом Фонды вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию государственного имущества. Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут направлять своих представителей в создаваемые Мингосимуществом РФ комиссии по приватизации объектов федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих субъектов РФ.

Продажу федерального имущества осуществляют Российский фонд федерального имущества (РФФИ) и назначенные им представители. Фонд -- юридическое лицо и наделен обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Он создает в субъектах РФ свои отделения. Деятельность Фонда и его отделений по продаже объектов приватизации не облагается налогами. РФФИ в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

Рисунок 1 - Структура управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

от имени РФ владеет переданными ему Мингосимуществом РФ или органам по управлению государственным имуществом субъектов РФ, принадлежащими РФ, объектами приватизации до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия РФ как акционера в хозяйственных обществах;

от имени Российской Федерации осуществляет продажу объектов приватизации, переданных Мингосимуществом РФ или его территориальными органами;

выступает на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ;

ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность о движении денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества;

ведет учет подлежащих приватизации акций или долей в уставном капитале хозяйственных обществ, принадлежащих РФ, а также учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи федерального имущества;

аккумулирует и перечисляет денежные средства, полученные в результате приватизации федерального имущества, в соответствии с нормативами, установленными программой приватизации;

осуществляет меры по обеспечению перечисления дивидендов и других доходов по акциям или долям в уставном капитале хозяйственных обществ, в которых РФФИ от имени РФ осуществляет полномочия акционера;

производит от имени РФ выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Из числа подлежащих продаже акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которыми владеет РФФИ, право голоса на общих собраниях акционеров могут иметь не более 25% акций плюс одна акция от общего числа акций открытого акционерного общества. Другие акции открытого акционерного общества, которыми владеет Фонд, независимо от их числа являются неголосующими и не учитываются при определении кворума и подсчете голосов на общих собраниях акционеров.

Продажу государственного имущества субъектов РФ осуществляют юридические лица, которым органы государственной власти субъектов РФ предоставили полномочия на организацию и осуществление продажи такого имущества. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В субъектах РФ организованы государственные учреждения по управлению государственным имуществом так называемые Фонд ы государственного имущества.

Основными задачами Фондов являются:

создание эффективной системы продажи государственного имущества;

содействие преобразованию отношений собственности и повышению эффективности оборота объектов гражданских прав Российской Федерации;

создание условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Фонд в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

осуществляет в установленном порядке полномочия как акционера по реализации находящихся в государственной собственности акций хозяйственных обществ, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

осуществляет от имени власти в установленном порядке продажу государственного имущества, в том числе высвобождаемого военного имущества, на основании решений Правительства Российской Федерации - продажу иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, и по договорам с федеральными государственными унитарными предприятиями - продажу государственного имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения;

осуществляет продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступает организатором торгов при продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков;

заключает в установленном порядке договоры купли - продажи государственного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на территориальное имущество;

ведет, составляет и представляет бюджетную, статистическую и иную установленную отчетность;

ведет в установленном порядке учет имущества, переданного ему для реализации, а также учет обязательств покупателей по договорам купли-продажи государственного имущества имущества, заключенными Фондом;

обеспечивает в установленном порядке контроль над соблюдением покупателями договоров купли - продажи государственного имущества, заключенных Фондом;

получает и перечисляет в установленном порядке средства, полученные Фондом от продажи государственного имущества;

обеспечивает оценку объектов федерального имущества в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности;

осуществляет в установленном порядке подготовку заключения о начальной цене приватизируемого государственного имущества,

устанавливает величину повышения начальной цены («шаг аукциона») при подаче предложений о цене имущества в открытой форме, вносит указанное заключение с приложением отчета об оценке имущества и решения об установлении величины повышения начальной цены («шаг аукциона)

издает официальный информационный бюллетень;

организует и проводит в установленном порядке аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении государственного недвижимого имущества;

приобретает в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации акции (доли в уставном капитале) хозяйственных обществ;

осуществляет в установленном порядке реализацию имущества (в том числе имущественных прав), арестованного во исполнение судебных решений или актов; переработку такого имущества, а в случае невозможности его реализации в силу утраты потребительских свойств - его утилизацию (уничтожение);

привлекает на конкурсной основе физических и юридических лиц для оценки и реализации в установленном порядке имущества, арестованного во исполнение судебных решений

получает и перечисляет в установленном порядке денежные средства, полученные в результате реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений

Таким образом, основными направлениями управления государственного имущества являются: приватизация государственного имущества, продажа государственного имущества и управление акциями открытых акционерных обществ. Деятельность государственных учреждений по управлению государственным имуществом осуществляется на основании законодательных актов РФ.

II. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Характеристика ГУ «Фонд имущества Амурской области»

Фонд имущества Амурской области создан решением президиума Амурского областного Совета народных депутатов от 12.11.1991 ЗЧ 124. Постановлением Главы Администрации Амурской области от 30.05.2000 № 354 (с изменениями и дополнениями) утверждено Положение о Фонде имущества Амурской области. Место нахождения Фонда имущества: г. Благовещенск, ул. Красноармейская, 173.

Фонд имущества Амурской области является специализированным государственным учреждением по продаже государственного имущества Амурской области и осуществляет в соответствии с целями, установленными Положением, функции, связанные с организацией, осуществлением продажи и управлением переданных ему в установленном порядке объектов областной государственной собственности.

Фонд имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации является юридическим лицом и наделен имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления.

Фонд имущества подотчетен губернатору Амурской области, а в случае наделения Фонда функциями территориального отделения Российского Фонда федерального имущества -- Российскому Фонду федерального имущества.

Деятельность Фонда осуществляется в соответствии с Положением о Фонде имущества Амурской области, утвержденным постановлением Главы администрации Амурской области от 30.05.2000 г. № 354 (в редакции от 28.01.2008) и служит достижению следующих целей:

осуществлению организации по продаже имущества, находящегося в областной собственности, и иного имущества;

содействию социально-экономическому развитию Амурской области;

повышению доходности федерального, областного, местных бюджетов и внебюджетных фондов.

В рамках достижения вышеуказанных целей, Фонд оказывает содействие органам государственной власти, а также иным организациям по вопросам реализации имущества, приватизации, принимает участие в создании условий для развития рынка недвижимости и оценочной деятельности, реализации мероприятий по защите частных собственников, акционеров.