Проблемы формирования бюджета муниципального образования

Проблемы формирования бюджета муниципального образования

7

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

(реферат)

Научный руководитель

Зав.каф.экономики,доцент

___________Шимширдт Н.Д.

Реферат

Студента III курса

_____________К.Н.Никитина

Введение 3

1. Бюджетное устройство Российской Федерации 4

1.1 Бюджетный процесс в Российской Федерации 4

1.2 Роль местных органов власти в бюджетном процессе РФ 8

2. Краткая характеристика района. Проблемы формирования бюджета 10

Заключение 14

Список использованной литературы 17

Приложения 18

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя в сочетании с денежно-кредитной политикой следующие основные функции: финансовое обеспечение выполнения государством своих функций, поддержание финансовой стабильности в стране, обеспечение финансовой целостности федеративного государства, создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

Прежде, чем говорить о формировании бюджета, необходимо определить, что собственно представляет собой бюджет.

Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. В самом общем виде им является план доходов и расходов на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. На основе утвержденных бюджетов финансируются управление, школы, детские дошкольные учреждения, больницы, клубы, библиотеки. Государство заинтересовано в том, чтобы эти средства расходовались целесообразно и эффективно.

Бюджет является главным финансовым документом района. Каждый член общества должен пользоваться определенным минимумом средств существования, на образование, здравоохранение, культуру. Для удовлетворения этих потребностей необходимы огромные средства, которые получают с налогоплательщиков.

Основным нормативным документом для бюджетных учреждений является "Бюджетный Кодекс РФ", который начал действовать с 1 января 2000 года.

Бюджетное устройство и бюджетный процесс в РФ регламентируются положениями Конституции РФ, Законами “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ", основополагающим правовым документом, регулирующим бюджетный процесс является Бюджетный кодекс РФ, который согласно федеральному закону от 9 июля 1999 года № 159 - ФЗ вступил в действие с 1 января 2000 г.. Бюджетный кодекс служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования меж бюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, ежегодно принимаются: федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год; правовые акты местных представительных органов власти о бюджетах на очередной финансовый год; другие федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативно -правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам.

В Бюджетном кодексе дается следующее определение: бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (статья 6). Более полным представляется определение профессора Родионовой В.М.: "Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития." И далее "… будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно - территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории."[26.с.252]. Таким образом, профессор Родионова В.М. рассматривает бюджет как триединое понятие - денежные отношения, экономическую форму существования распределительных отношений, самостоятельную экономическую категорию.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты.

За федеральным, региональным и местными уровнями власти закреплены собственные полномочия и обязанности. Каждый уровень власти имеет свою степень суверенитета и свои выборные органы, наделенные бюджетными полномочиями. Каждый уровень сам формирует и утверждает свой бюджет - вышестоящие уровни не утверждают бюджеты нижестоящих уровней. За каждым уровнем закреплены доходные источники и расходные полномочия. Однако, вышестоящие уровни оказывают значительное влияние и могут самым непосредственным образом контролировать фискальные решения нижестоящих уровней, давая указания, на что им расходовать средства, и устанавливая ограничения на расходы, а также устанавливая, сколько доходов будут иметь нижестоящие бюджеты и, соответственно, сколько средств они могут потратить.

Каждый уровень власти в значительной мере зависит от решений по источникам доходов, которые принимаются на вышестоящем уровне. При этом состав источников доходов, которыми могут пользоваться регионы и местные власти, налоговую базу и ставку по большинству налогов, а также нормативы отчислений от доходов, распределяемых на долевой основе, определяет федеральный уровень.

Каждый уровень формирует свой собственный план расходов в рамках имеющихся доходов, однако, эти расходы должны удовлетворять жестким требованиям, которые устанавливаются вышестоящими уровнями. Ограничения и постановления, которые власти вышестоящих уровней обязаны выполнять, а также обязательные социальные платежи, которые местные бюджеты должны оплачивать определенным категориям населения, ограничивают фискальную автономию регионов и муниципалитетов и ограничивают их способность строить свои бюджеты в соответствии с потребностями и финансовыми возможностями регионов и муниципалитетов.

Кроме того, отраслевые министерства федерального уровня (а, вследствие этого, соответствующие областные структуры) устанавливают нормативы по некоторым бюджетным расходам, которые фактически задают объемы расходам по статьям бюджетов регионального и местного уровней.

В итоге получается, что федеральные органы в значительной мере формируют бюджеты регионов, а регионы, в свою очередь, формируют местные бюджеты.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источником финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов РФ, которая является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ, которая является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства;

экономическую классификацию расходов бюджетов РФ, которая является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по их экономическому содержанию;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, которая представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета, которая является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Бюджетная классификация по четырем вышеуказанным пунктам является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом.

Бюджетная система РФ основана принципах:

единства бюджетной системы;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего покрытия расходов бюджета;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ.

Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

За счет средств местных бюджетов производятся расходы учреждений непроизводственной сферы (просвещения, здравоохранения и др.), поэтому данные учреждения называют бюджетными.

Составлением и учетом исполнения местных бюджетов занимается Управление Финансов Администрации Каргасокского района.

Управление финансов ведет учет доходов, поступающих в местный бюджет, учет финансирования расходов, бюджетных ссуд, взаимных расчетов, определяет результаты исполнения местных бюджетов, обобщает информацию о ходе исполнения бюджетов нижестоящих уровней.

Информация, которую собирает управление финансов, об исполнении расходной и доходной части бюджетов нужна для текущего контроля и управления процессом исполнения бюджетов. В этих целях управление финансов ведет учет исполнения доходов, бюджетных ассигнований, финансирования расходов как в целом, так и по отдельным распорядителям бюджетов.

Управление финансов осуществляет инструктаж и контроль по вопросам организации порядка и методики ведения бухгалтерского учета и составления отчетности.

Работники управления финансов совместно с работниками других отделов участвуют в проведении ревизий, проверок исполнения смет расходов в соответствующих бюджетных организациях. Все бюджетные организации проверяются не менее одного раза в два года.

Учет исполнения бюджетов всех уровней ведется в соответствии с действующим законодательством. Это все нормативные акты в области бюджета, бюджетного процесса, бюджетного устройства, Постановления Правительства, инструкции по исполнению бюджетов, другие документы Министерства финансов. В этих инструкциях определяются: порядок учета, формы первичных документов, документооборот, план счетов исполнения бюджета и корреспонденция, порядок составления баланса, порядок составления и представления отчетов.

Финансирование организаций и других мероприятий за счет бюджета идет в строгом соответствии с бюджетными назначениями, предусмотренными в годовом поквартальном распределении росписи доходов и расходов с учетом внесенных в нее изменений и с учетом выполнения плановых производственных (оперативно-сетевых) показателей деятельности бюджетных организаций.

Управление финансов составляет роспись. Роспись - основной документ, на основе которого идет финансирование расходов. По доходной части роспись составляется в разрезе основных видов налоговых и неналоговых доходов.

Роспись по расходам составляется в разрезе каждого распорядителя бюджетных ассигнований, в разрезе статей экономической классификации расходов. Роспись составляется в поквартальном разрезе. Основой для составления годовой росписи являются сводные сметы распорядителей ассигнований.

Сводная смета, включаемая в роспись по каждому распорядителю ассигнований является документом, означающим наступление юридического права расходовать бюджетные средства для главного распорядителя ассигнований. Фактом включения свода в бюджет является разрешительная надпись руководителя управления финансов с числом и печатью.

Каждый бюджет самостоятелен и наделен закрепленными источниками доходов и регулирующими доходами (в виде норматива отчислений), но не каждый бюджет может быть сбалансирован. Если закрепленных и регулирующих доходов не хватает для сбалансированности бюджета, тогда управление финансов использует формы бюджетного финансирования: дотации, субвенции, трансферты.

2. Краткая характеристика района. Проблемы формирования бюджета

Каргасокский район один из самых крупных районов области. Территория района занимает площадь 86.9 тыс.кв. километров. Отдаленность района от центра - 427 километров. Всего в районе 34 населенных пункта, в которых проживают 26 842 жителя.

Первое упоминание о деревне Каргасокской найденное в архивах, датируется 1640 годом. В современном виде Каргасокский район существует с 1959 года.

В 1953 году путем слияния Карельского и Пыжинского лесопунктов был создан первый леспромхоз, с этого времени начинается история Каргасокского лесопромышленного комбината, образованного в 1976 году. В период расцвета предприятия в нем трудилось 3400 человек, заготавливалось в год до 1 млн. кубометров древесины. Лесная отрасль была одной из главных налогообразующих отраслей района. Сегодня лесная отрасль представлена четырьмя предприятиями различных форм собственности, заготавливающими в год 90 тысяч кубометров.

В настоящее время доходы бюджета Каргасокского района обеспечиваются предприятиями нефтегазового комплекса, история развития которого началась в 1957 году, когда была выбрана первая площадка для поселка нефтеразведчиков. К началу 1972 года в районе было уже открыто 30 месторождений нефти и газа.

В начале 90-х годов нефтеразведчики стали считать деньги, однако в такое затратное производство, не дающее сиюминутной выгоды, как геология, денег не вкладывали. Результат - из трех мощных геологоразведочных экспедиций в районе на сегодня осталась одна.

Весь жилой фонд, все объекты социально-культурной сферы во всех поселках были переданы на баланс сельских администраций. Из общего количества муниципального жилья 99 процентов составляют деревянные жилые дома, срок эксплуатации которых из - за сложных природно-климатических условий составляет не более 45 лет. 80 процентов жилого фонда нуждается в текущем и капитальном ремонте. Процент ветхого и аварийного жилья с каждым годом растет, что требует огромных капитальных затрат из бюджета района.

Значительные средства в зимнее время району приходится отвлекать на содержание зимников - зимних дорог. Их общая протяженность в районе - 562 километра. Кроме того, в районе 16 зимних ледовых переправ. Посредством зимников осуществляется завоз необходимых товаров и продуктов жизнеобеспечения населения отдаленных поселков. Только в 2000 году затраты на содержание зимних дорог составили 3.2 млн. рублей, а в 2001 году 4.6 млн. рублей.

16 дизельных электростанций обеспечивают круглый год электроэнергией поселки, не подключенные к государственной энергосистеме. На дизельных электростанциях Каргасокского района установлено 48 дизель-генераторов мощностью от 50 до 800 киловатт. Все они приобретены были лесозаготовителями, предприятиями сельско-хозяйственного комплекса, нефтеразведчиками 12-18 лет назад. На сегодня изношенность их составляет свыше 70 процентов. Ежегодно на приобретение новых дизелей требуется 2,5 млн. рублей, не считая ремонта, а содержание линий электропередач требует порядка 3,5 млн. рублей. Потребление электроэнергии от вырабатываемой составляет в некоторых поселках, где отсутствует производство, не более 50 процентов. Только нефтепродуктов и нефти для обеспечения теплом и электроэнергией населения района ежегодно завозится на сумму около 122 млн. рублей. В связи с отсутствием финансовых средств Администрация не может заменить их на дизель генераторы меньшей мощности.

Ежегодно рассчитываемый Департаментом финансов бюджет Каргасокского района по минимальным социальным нормативам является профицитным и составляет по расходам, например, в 2000 году 123761 тыс.рублей и профицит бюджета 97 млн. рублей, хотя все знают, что только расходы на нефтепродукты и нефть составляют более 122 млн. рублей.

Территориальная разбросанность района не позволяет сократить инфраструктуру и требует значительных затрат.

Формирование проекта бюджета на последующий год начинается с середины предыдущего года. Вышестоящий орган (Департамент финансов Томской области) направляет по всем муниципальным образованиям информационное письмо с рекомендациями о составлении проекта бюджета на соответствующий год.

Основой формирования доходов местных бюджетов и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов является Закон РФ * О финансовых основах местного самоуправления в РФ *

В предложениях по расходам местных бюджетов утверждается рост индекса потребительских цен, индекс роста материальных затрат, также дифференцированные коэффициенты, учитывающие районные коэффициенты к заработной плате, удельный вес населения, ограниченность сроков завоза товаров в районы Крайнего Севера, прожиточный минимум, коэффициент транспортной доступности и т.д. Также предлагается методика распределения средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В соответствии с данными рекомендациями в бюджете 2001 года размер дефицита местного бюджета не должен превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из других уровней бюджетов.

Это ограничение для не дотационных районов, каковым является Каргасокский район, ограничивает расходы в пределах имеющихся финансовых ресурсов.

Бюджет муниципального образования *Каргасокский район, состоит из бюджетов 18 сельских администраций и бюджетов 5 организаций ( отдела образования, отдела культуры, центральной районной больницы, военкомата, районного отдела внутренних дел).

Каждое бюджетное образование, учреждение разрабатывает бюджет по всем отраслям бюджетных расходов по кодам экономической классификации и представляет его на утверждение в управление финансов. После проверки и утверждения составляется свод бюджета по муниципальному образованию.

Суммарные нормативные бюджетные расходы рассчитываются как сумма нормативных расходов по отраслям: управление, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, образование, культура и искусство, здравоохранение и т.д.

Средние нормативы финансирования бюджетных услуг по отраслям и видам бюджетных расходов, рассчитанные Департаментом финансов, значительно отличаются от требующихся и фактически сложившихся по муниципальному образованию (приложение 1).

Начиная с 2000 года к нормативным расходам муниципальных образований применен индивидуальный коэффициент корректировки стоимости предоставления условной единицы бюджетных услуг для северных и южных районов области. Данный коэффициент не учитывает специфики отдельных районов и рассчитывается как усредненный. Даже каждый из северных районов области имеет свои особенности. Так, например, в Каргасокском районе на бюджетном финансировании находятся 16 действующих дизельных электростанций, для работы которых требуется около 7,5 тысяч тонн дизельного топлива в год, а в большинстве северных районов освещение от государственных линий электропередач. Также не учитывается территориальная отдаленность населенных пунктов внутри района, степень возмещения транспортных услуг и многое другое.

Бюджет ежегодно утверждается решением Думы муниципального образования.

После финансового года Думой рассматривается и утверждается отчет об исполнение бюджета.

Все корректировки бюджета утверждаются решениями Думы.

Финансовые отношения между областью и нижестоящими бюджетами должны соответствовать федеральному закону “ О финансовых основах местного самоуправления” № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года и удовлетворять следующим требованиям:

- обеспечивать оба уровня такими объемами бюджетных доходов, которые соответствовали бы распределению расходных полномочий между областью и муниципалитетами;

- они должны быть достаточно стабильными, чтобы и область, и муниципалитеты могли содержательно планировать свою работу и свои бюджеты;

они должны быть ясными и понятными, предполагающими распределение бюджетных средств исходя из объективной логики, а не в порядке договорного процесса;

- они должны обеспечивать минимально необходимые стандарты бюджетного обслуживания населения тех муниципалитетов, собственный налоговый потенциал которых недостаточен;

- они должны оставлять муниципалитетам достаточную свободу действий, чтобы они могли финансировать услуги, отвечающие насущным потребностям муниципалитета за счет собственных доходов;

- они не должны лишать муниципалитеты в полном использовании их собственных доходных источников;

они должны способствовать укреплению налогово-бюджетной дисциплины всех участников межбюджетных отношений.

Политика межбюджетных отношений, проводимая Томской областью, отвечает многим из этих требований, однако по ряду направлений ее можно улучшить:

Формула расчета трансфертов должна определять долевое участие муниципальных образований в общем фонде средств, предназначенных для распределения между муниципалитетами в виде субсидий. Область и муниципалитеты не должны формировать свои бюджеты так, как если бы они могли расходовать практически неограниченные суммы. Необходимо научиться прогнозировать объемы бюджетов и планировать расходы в рамках этих сумм, учитывая при этом объем ресурсов консолидированного бюджета области, расходы собственно областного бюджета и необходимый объем субсидий из областного бюджета муниципалитетам на выполнение законов, принятых вышестоящими уровнями государственной власти.

Необходимо закрепление налогов муниципалитетов на постоянной основе на ряд лет (от 3 до 5). Например, администрация Каргасокского района в течение последних десяти лет работала над увеличением налоговой базы своего бюджета путем создания и регистрации на своей территории предприятий нефтегазовой отрасли. Отмена налога на прибыль на территории района с 1999 года и уменьшение ставки подоходного налога, причитающегося местному бюджету значительно ослабило налоговый потенциал района.

Формула распределения финансовой помощи должна быть основана не на фактических доходах, собранных в прошлом, а на использовании налогового потенциала муниципалитетов. При использовании в формуле фактически собранных доходов муниципалитеты теряют заинтересованность в усилении мобилизации собственных доходов, боясь того, что если они соберут больше доходов, то получат меньше трансфертов.

Расчет минимальных бюджетов необходимо упростить: сократить количество статей, участвующих в расчете и максимально упростить сам расчет. В расчете должны приниматься во внимание только категории расходов, имеющие значительную важность для всей области в целом (здравоохранение, образование, социальная политика). Муниципальные образования области сильно отличаются друг от друга по географическим признакам, по уровню экономического развития, по демографическим показателям. Чтобы все муниципальные образования смогли удовлетворить потребности своего населения, они должны пользоваться как можно большей свободой в принятии решений по использованию бюджетных ресурсов. Расчет минимального бюджета по широкому кругу статей расходов ограничивает эту свободу.

Расчет минимальных бюджетов должен проводиться исходя из численности тех категорий населения, которые являются основными потребителями бюджетных услуг, а не из имеющихся объектов инфраструктуры.

Необходимо введение системы трансфертов, состоящей из двух частей: через одну будут выделяться средства на выплату пособий и других субсидий населению в порядке выполнения региональных и федеральных законов, а через вторую часть будут распределяться субсидии на финансирование услуг местных бюджетов (выравнивающие нецелевые трансферты). Потоки, проходящие через первую часть системы, будут представлять собой целевые трансферты, выделяемые в порядке исполнения федеральных законов о предоставлении пособий и льгот некоторым категориям населения. Вторая часть системы - субсидии - будут представлять собой трансферты, определяемые нормативно - долевым методом, которые предоставляются муниципалитетам в порядке общей финансовой помощи и обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в соответствии с проводимой областью политикой.