Совершенствование жилищно-коммунальных отношений "собственник-заказчик"

Совершенствование жилищно-коммунальных отношений "собственник-заказчик"

Федеральное агентство по образованию

Байкальский государственный университет экономики и права

Кафедра Экономики и государственного управления

Специальность: Государственное и муниципальное управление

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

на тему: Совершенствование ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ «СОБСТВЕННИК-ЗАКАЗЧИК»

Иркутск, 2009 г.

ВВЕДЕНИЕ

Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Одной из ведущих отраслей в составе данной сферы является жилищное хозяйство. Оно обеспечивает воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям; возложенные на нее задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижение качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.

Современная реформа жилищно-коммунального хозяйства в РФ ориентирована на рыночную экономику - адаптацию предприятий жилищно-коммунального хозяйства к рыночным условиям. Изменились формы собственности на объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации, модель управления и финансирования. Явным на сегодняшний момент является то, что не все предприятия эффективно действуют в рыночных условиях.

Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и жилищных организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями. Значение имеет проведение жилищной реформы в городах, так как в них проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций.

Наиболее ярко проявляется игнорирование интересов населения и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением.

Целью данной дипломной работы является анализ системы жилищно-коммунального хозяйства Свердловского округа г. Иркутска и определение путей ее совершенствования на примере взаимодействия собственников и службы заказчика.

Дипломная работа состоит из трех глав. Первая глава посвящена рассмотрению жилищно-коммунальных отношений в России, концепции их реформирования для определения состояния системы жилищной политики России. В первой главе также рассмотрен и опыт других стран для сравнения систем жилищного хозяйства и применения заграничного опыта.

Вторая глава отражает анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства Иркутской области, города Иркутска и отдельного его Свердловского округа. В данной главе проанализированы основные стороны жилищно-коммунального хозяйства территории и результаты проводимой реформы на данный момент.

В третьей главе предлагается путь решения проблем взаимодействия собственников и службы заказчика, возникающих в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Источником для написания работы послужило законодательство РФ, Иркутской области, г. Иркутска, отчеты Свердловского округа, а также использованы прямые источники информации (опрос населения). В итоге разработки мер по совершенствованию отношений между управляющей компании и собственниками жилья в Свердловском округе г. Иркутска привлечет большее внимание жителей к проблемам жилищно-коммунального хозяйства. Сама компания будет направлена на защиту интересов жильцов, эффективным управлением предоставленного ей в управление жилого комплекса. Составление договора между управляющей компанией и собственниками жилья будет являться гарантом в предоставлении жилищно-коммунальных услуг, а так же одним из шагов жилищно-коммунального хозяйства в рыночную экономику. Контроль со стороны населения будет проходить через систему отчетов и расписания статей затрат в деятельности управляющей компании.

ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Состояние жилищно-коммунальных отношений в России

В последние годы перед Россией стоит уникальная задача формирования новой жилищной политики и жилищных отношений применительно к принципам рыночной экономики с учетом интересов всех слоев населения. Как известно, жилищно-коммунальная сфера обладает спецификой, связанной с социальными аспектами развития общества. Соответственно, главная задача при реформировании данной отрасли в определении форм и размеров государственного регулирования процессов рыночного механизма при проведении реформы.

В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство является одной из сфер, где сформулирована достаточно четкая концепция преобразований с нормативной базой федерального уровня, обеспечивающей реализацию потенциальных резервов повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства и снижения потребности в бюджетных дотациях на его содержание. В тоже время, попытки непосредственного государственного воздействия на процессы перехода жилищного фонда в реальное управления жилья владельцами, созданная касса собственников в жилищной сфере явно выходят за рамки отраслевой реформы. Все это определило не только корректировку курса преобразований в отдельно взятой отрасли, но и выход жилищно-коммунальной реформы на первый план в экономической политике России.

Совершенно очевидно, что при всей необходимости проведение реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, нельзя рассматривать ее целевые направления вне благосостояния нации, ее жизненным уровнем. На самом деле решения жилищных проблем (включая уровень и качество жилищно-коммунальных услуг) во многом зависят темпы дальнейших преобразований в России и, в конечном счете, политическая стабильность в обществе. Взгляд со стороны определяет, именно благосостояние или качество жизни населения служит критериям выбора приоритетных направлений экономической и социальной политики государства.

Таким образом, уровень жизни выступает своеобразным критерием благосостояния, определяет обеспеченность населения в них. Услуги жилищно-коммунального хозяйства - это одно из основных жизненных благ, удовлетворение которыми или потребности в них ощущается населением особенно остро. Соответственно с этой позиции, и нужно рассматривать стратегические направления дальнейшей реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь.

Исходя из того, что жилье является составляющей, характеризующей качество образа в жизни человека и общества в целом, глобальную цель создания и функционирования интегральной системы качества жилья, можно определить как удовлетворение индивидуальных и общественных жилищных потребностей населения. В последние годы оценка уровня жизни населения, все больше находит внимание со стороны государственной власти. Тем не менее, сегодня отсутствует конкретная типология количественного состава факторов, влияющих на качество жизни. И самое главное, что в сравнительную оценку качества жизни населения на территории субъектов Российской Федерации нигде не включаются факторы, связанные со средой обитания человека, т.е. его жильем. По сути дела, все определяется так называемыми «местными» условиями. Но на состояние дел в данной сфере также влияют еще ряд факторов, и в первую очередь, отсутствие цивилизованных правоотношений между собственниками жилищного фонда, нанимателями жилья и подрядными организациями, обслуживающими жилой фонд. Опыт показывает, что существующие жилищные организации не могут реализовать рыночные принципы управления не принадлежащей им жилищной собственности. А ведь умелое и надежное управление жильем имеет огромное значение для его сохранения, а также для обеспечения съемщиков качественными условиями.

Управление недвижимостью в России осуществляют либо государственные органы, либо частные компании, либо, что является довольно распространенным примером, сами собственники. Причем доля частных управляющих компаний на этом рынке пока невелика, хотя управлять недвижимостью на профессиональном уровне становится все более выгодно. И причин того, что этот рынок пока до конца не заполнен, множество. К ним можно отнести и несовершенство законодательной базы в стране, в соответствии с которой далеко не всякий объект можно отдавать под управление частным компаниям. Довольно важной причиной также является боязнь или нежелание владельцев передавать свою недвижимость в управление посторонним лицам. Поэтому довольно распространенной является ситуация, когда собственник выполняет еще и функции управляющего. А это не всегда оправданно. Так как после 5-10 лет такого управления здание становится непригодным или, как минимум, слабо пригодным для дальнейшей эксплуатации. Естественно, что арендаторы начинают высказывать претензии, требовать снижения тарифов на аренду, а впоследствии могут и покинуть данное помещение. А когда управлением занимается государство, то эти жалобы чаще всего игнорируются.

Несовершенство договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, а зачастую, их отсутствие становится причиной преобладания административных методов управления отраслью над экономическими. Управляющие жилищные организации, особенно функционирующие в организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, вынуждены заключать договоры на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда при отсутствии обязательств органов исполнительной власти в части их финансирования, что является серьезной причиной ухудшения их финансового состояния и накопления кредиторской задолженности в отрасли. Не получая стабильных доходов от своей деятельности, управляющие жилищные организации не могут полностью и своевременно расплачиваться с подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам. Все это вынуждает их «договариваться» с подрядчиками и ресурсоснабжающими организациями об отсрочке платежей и неприменении санкций. Следствием этого является снижение требований к объемам и соблюдению параметров качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, что входит в явное противоречие с интересами муниципалитета и потребителей.

Выход из сложившегося положения видится в создании в муниципалитетах эффективной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом, базирующейся на реальных договорных отношениях, с привлечением к управлению государственным и муниципальным имуществом в жилищно-коммунальной сфере организаций разных форм собственности на конкурсной основе.

Как известно из теории и практики хозяйствования, существует несколько механизмов управления и регулирования социально-экономических процессов. Они подразделяются на централизованные и децентрализованные. Первый вид управления и регулирования осуществляется соответствующими властными структурами - федеральными, региональными и местными, а второй - определяется рынками без непосредственного участия органов государственного и муниципального управления. Данный механизм управления называется индикативным, или направляющим, В его основе лежит экономический интерес производителей или потребителей, гибко регулируемый государством и местными органами власти. Основными рычагами регулирования здесь является не административные, а экономические, преимущественно косвенные, и правовые. Эффективное регулирование экономики на основе применения экономических и правовых методов требует продуманной и обоснованной стратегии и тактики деятельности. Следует отметить, что в условиях рыночной экономики данный механизм органично сочетаться с механизмом рыночной саморегуляции. Но эффективность использования индикативного управления в сочетании с рыночными регуляторами требует сильного государства и высокого профессионализма.

Сегодня в управлении жилищной сферой приоритет имеет административно-ведомственный механизм, основанный на приказах и распоряжениях, а не на учете интересов участников жилищно-коммунальной отношений. В результате этого для жилищной сферы большинства городов страны характерны: низкое качество проводимых работ и предоставляемых услуг, бесхозяйственность и неэффективность использования ресурсов, игнорирования интересов потребителей, по-прежнему высокая бюджетная нагрузка и повышение тарифа за жилищно-коммунальные услуги для населения, отсутствие реальных возможностей для большинства населения улучшить свои жилищные условия и сделать выбор по уровню предоставления жилищно-коммунальных услуг. Отсюда следует настоятельная необходимость проведения глубоких преобразований управленческой системы. В этой связи самым актуальным является рассмотрение состояния правоотношений собственности в многоквартирном доме. Сегодняшняя ситуация складывается таким образом, что муниципалитеты управляют не своей собственностью, а предприятия ЖКХ владеют, пользуются и распоряжаются (по условиям хозяйственного введения) не своим имуществом.

Причина в том, что недвижимость в жилищной сфере в России стала многосубъектной, а методы управления этой недвижимостью остались прежними, какими они были при односубъектной форме собственности во времена СССР.

Развитие жилищной сферы в современный период возможно лишь на основе формирования нового хозяйственного механизма, ориентированного на использование экономических рычагов и стимулов, также на максимально полный учет интересов потребителей.

По мнению исследователя А. Смита, который уделял большое внимание анализу рынков: «обеспечение потребления является единственной целью и задачей производства».

В процессе управления в жилищной сфере необходимо учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, включая пользователей, собственников, заказчиков и подрядчиков, но интересы ведомственных служб, предприятий и организаций должны быть вторичны по отношению к интересам населения городов и муниципальных образований. Как уже отмечалось, этот кардинальный принцип до сих пор не выполняется и, зачастую, интересы ведомства - монополиста жилищной сфере преобладают над интересами потребителей.

На основе чего сделан вывод, что основной критерий распределения управленческих функций по уровням должен быть следующим: управление процесса надо организовать на вышестоящим уровне управления только в том случаи, если он не может быть эффективно решено на нижестоящем уровне. Так, например, вопросы эксплуатации отдельных зданий вполне могут быть решены на нижнем управленческом уровне, а проблема водоснабжения должна решаться на уровне городов и территорий.

Существующее сегодня переплетение функций заказчика и подрядчика, непонятная ведомственность при наличии различных форм собственности являются характерными особенностями жилищной сферы. Данный подход не стимулировал развитие отраслей этого комплекса в течение длительного времени, препятствовал ориентации работников на повышения качества и культуры обслуживания населения.

Четкое разделения функций заказчика и подрядчика, активное привлечение к проведению работ предприятий и организаций различных форм собственности будут способствовать, на наш взгляд, созданию конкурентной среды, ограничению роста цен (тарифов), ориентации предприятий на экономические стимулы деятельности и повышение качества работы в жилищном строительстве и хозяйстве.

1.2 Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства России

Основой реформирования жилищно-коммунальной сферы, является Жилищный Кодекс РФ, принятый 29.12.2003.г. № 188 ФЗ вступивший в силу с 1.03.2004г. Концепция реформирования ЖКХ предполагает переход на рыночные формы хозяйствования.

Рыночная экономика предполагает большое количество покупателей и продавцов, взаимодействие которых осуществляется на основе определенных закономерностей, включая законы спроса и предложения, позволяющих достичь равновесия по видам, объемам и ценам предлагаемых товаров и услуг. Рыночный механизм можно трактовать как сложную систему связей, обеспечивающую уравновешивание многочисленных индивидуальных свободно выбранных решений продавцов товаров и услуг с одной стороны и покупателей, с другой стороны. Именно этого не хватает жилищно-коммунальной сфере.

Но еще раз можно подчеркнуть, что жилищно-коммунальная сфера обладает определенной спецификой, связанной с социальными аспектами. Поэтому должна существовать определенная доля государственного вмешательства в процесс регулирования рыночного механизма. Кроме того, по мнению специалистов, эффективное развитие жилищной сферы возможно лишь на основе общественной поддержки и привлечения населения к непосредственному участию в данной работе. Речь идет, прежде всего, об информировании горожан о содержании проводимых мероприятий и принимаемых направлений развития. Важным элементом деятельности органов власти города, крупных муниципальных предприятий, частных фирм, акционерных обществ и других является развертывание маркетинговой деятельности и, в частности, рекламной компании и пропаганды передовых форм обслуживания.

Оптимальная схема управления жилищным фондом будет создана тогда, когда собственник (в том числе муниципалитет), или их объединение (товарищества собственников жилья) будут выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечить наилучшие содержание зданий предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Стратегия позитивных преобразований, по мнению специалистов, определяется задачами создания социально-ориентированной модели развития услуг жилищно-коммунальной сферы в рамках рыночных отношений по следующим направлениям:

1. Снижение нерациональных финансово-материальных издержек производства услуг путем проведения реконструкции и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, внедрения новых технологий и оборудования, замены аварийных участков инженерных сетей. В этой связи необходимо предусмотреть в первую очередь государственную поддержку лизинга в жилищно-коммунального хозяйства. Далее следует определить правовую основу универсальной процедуры формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги на территории области (государственное регулирование) с учетом внедрения инструмента, стимулирующего мотивацию предприятий и организаций сферы жилищно-коммунального хозяйства к снижению затрат на жилищно-коммунальные услуги и энергосбережению. Решение данной задачи по созданию системы, обеспечивающей процедуру изменения тарифов путем «фиксирования» полного экономически обоснованного тарифа, «прозрачности» затрат и мероприятий по их снижению, является самым актуальным на современном этапе. Увеличение тарифов после их легализации может быть только на уровень инфляционных процессов.

Необходимо создавать условия для привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, в том числе, частных, использование различных внебюджетных источников, привлечения средств кредитных организаций, приобретения энерго-, ресурсосберегающего оборудования. В этой связи эффективность решения данной задачи будет зависеть от баланса экономических интересов власти, общества и бизнеса и определения условий экономической мотивации инвестиционной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

2.Адресная социальная поддержка населения на период реформирования отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства должна предусматривать четкое разграничение полномочий между бюджетами разных уровней в части стопроцентного финансирования субсидий населению на возмещение части затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг с целью защиты интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг на переходный период. При этом обязательным условием является внедрение системы оплаты в зависимости от качества и количества услуг, эффективности управления жилищным фондом. Как следствие, когда каждый потребитель будет всегда получать качественные и доступные по цене жилищно-коммунальные услуги, тогда он будет их оплачивать, причем те из них, которые получает регулярно. Своевременное и полное финансирование из бюджетов предоставляемых льгот и субсидий населению определяет социальную поддержку государства в рамках жилищно-коммунальных отношений «потребитель - поставщик жилищно-коммунальных услуг» и обеспечивает контроль за их поставкой.

3.Предотвращение разделения жилищного фонда путем создания цивилизованных финансово-имущественных отношений между участниками отношений жилищно-коммунального хозяйства на уровне муниципального образования. С этой целью необходимо изменение системы управления жилищным фондом, в том числе определение невозможности совмещения муниципалитетами функции собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению этим фондом и имуществом других собственников. Система новых отношений должна предусматривать для заинтересованных сторон стимулы к повышению эффективности управления жилищным фондом и его сохранности. Лицо или организация, управляющая жилищным фондом, должна относиться к нему как к объекту получения прибыли за счет снижения издержек. Социально-ориентированный подход к жилищно-коммунальным отношениям должен быть адаптирован к рыночным условиям. Реализация идеологии создания «пилотных» проектов по управлению жилищным фондом показала их социальную и экономическую значимость для развития отрасли.

Сегодня в нашем законодательстве есть понятие собственника, понятие общей собственности, понятие ответственности собственника за содержание своего имущества (ст. 210 ПС РФ). Соответственно, попытка сохранить старые методы управления в современной, совершенно иной среде привели к возникновению ряда противоречий. И первый вопрос: «можно ли управлять тем, не зная чем?» У нас не проведена инвентаризация жилищного фонда (включая многоквартирные дома) по формам собственности. Кроме того, собственность считается собственностью после проведения процедуры государственной регистрации. И это не важно, кто собственник - гражданин, юридическое лицо, орган местного самоуправления или управомоченное им лицо. Так же нельзя забывать, что собственнику принадлежит право владения, пользования распоряжения своим имуществом по сути дела только после его регистрации.

Для того чтобы выйти из существующего тупика нужно ввести еще понятия «управление», «управляющая компания», «домовладение», порядок определения общей долевой собственности. При этом, нужно ввести единую систему, объединяющую элементы содержания объектов недвижимости в жилищной сфере, включая взаимоотношения всех субъектов хозяйствования.

В действующем правовом пространстве управление многоквартирными домами может осуществляться двумя способами:

1.Образование товарищества собственников жилья, где одним из представителей собственников может выступать муниципалитет, либо управомоченное им лицо. Далее данное объединение может передать по договору управляющей компании все или часть своих функций по управлению имуществом многоквартирного дома. При этом нужно учитывать социально-психологические аспекты, определяющие нежелание граждан идти по этому пути. Старая иждивенческая позиция квартиросъемщика не стерлась в сознании собственника, особенно, получившего жилье в собственность на условиях бесплатной приватизации. Нужно в этом направлении работать с населением по месту жительства.

2.Передача каждым собственником по договору доверительного управления полномочий по управлению своей долей имущества в многоквартирном доме управомоченной органом местного самоуправления управляющей компании.

Согласно ст. 161 Федерального закона от 29.12.2004 №188-ФЗ: «Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме».

В 2009 году в соответствии с новым «Жилищным Кодексом» собственники жилья должны выбрать управляющую компанию для своих многоквартирных домов. Это может быть как частная структура, так и муниципальные жилищные предприятия.

Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:

1)непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2)управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

3)управление управляющей организацией.

Современный опыт свидетельствует, что эффективность любой формы собственности во многом зависит от качества управления. Со времен римского права юридические правомочия собственника и до наших дней определены формулой: владеть (то есть иметь полный физический контроль над благом), пользоваться (извлекать полезные свойства в процессе эксплуатации), распоряжаться (то есть определять судьбу блага - продавать, дарить, отдавать в залог и т. д.). В нашем государстве, населения, получив в собственность жилье путем бесплатной приватизации, данные юридические правомочия понимают однобоко, с точки зрения прав, забыв об обязанностях собственника. Своеобразие отношений собственности заключается в том, что они являются одновременно простыми и исключительно сложными. Простыми - потому что, любой человек ежедневно с ними сталкивается и выбирает определенное представление. Сложными - из-за чрезвычайно многогранного содержания этого понятия, за которым скрывается колоссальное многообразие взаимоотношений между людьми по поводу собственности, роли этих отношений в функционировании и эволюции человеческого общества. Именно в трактовке собственности предлагаются многие теоретические и практические вопросы жизнедеятельности всего общества, хозяйственных субъектов и каждого человека.

Собственность можно рассматривать в ракурсе экономических и юридических отношений. В вопросе реформы жилищно-коммунального хозяйства и те, и другие отношения должны рассматриваться с позиции социальной значимости их регулирования.

Учитывая все выше изложенное, необходимо рассмотреть положительные и отрицательные черты существующих методик, прямо или косвенно применяемых на практике для оценки состояния дел в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В таблице 1.1 представлен сравнительный анализ форм управления многоквартирным домом, предусмотренных законодательством России.

Таблица 1.1 - Формы управления многоквартирным домом

При непосредственном управлении нет возможности накапливать средства для крупных ремонтов в доме, и в то же время состав работ по ремонту общего имущества дома определяется собранием собственников. Определяя состав работ нет гарантии их точного исполнения с возможным отсутствием средств на них. Оставаясь наедине с коммунальными монополистами, у жильцов возникает опасность попасть под полную зависимость от них, полное следование только их условиям. Плюсом при данной форме управления является защита собственников жилья законом «О защите прав потребителей» и заключенным договором.

Товарищество собственников жилья подразумевает самостоятельное управление собственниками многоквартирным домом, но нет гарантии, что среди жильцов найдется профессиональное управление. В данном случае городу можно проводить семинары для собственников жилья по управлению многоквартирным домом.

Профессиональное управление более вероятно при форме «управляющая компания». Она отстаивает интересы жильцов и составляет договора на коммунальные услуги, представляя каждого из жильцов, заключившего с ней договор. Основным минусом можно считать то, что все средства, поступающие от жильцов и бюджетов, находятся на счете управляющей компании и стоит вопрос об эффективном их использовании.

Как видно из таблицы 1.1 каждая из форм управления многоквартирным домом имеет свои плюсы и минусы. Задачей жильцов состоит в грамотном выборе конкретной формы управления, которая бы лучше подходила к их жилищно-коммунальному управлению.

На данный момент получается так, что собственники помещений - граждане и организации - отстранены органами местного самоуправления от управления многоквартирными домами. Муниципалитеты осуществляли единоличный выбор способа управления многоквартирными домами в масштабе муниципального образования и «назначали» управлять ими свои организации. Редким исключением было создание товариществ собственников жилья и деятельность старых жилищно-строительных кооперативов. С принятием Жилищного кодекса РФ собственники помещений получили реальную возможность самостоятельно выбирать способ управления многоквартирными домами.

В связи с преобладанием в России частной собственности на жилые помещения действующий с 1 марта 2008 года Жилищный кодекс РФ предусмотрел серьезные изменения организации управления многоквартирными домами и оплаты гражданами жилых помещений и коммунальных услуг. В частности изменилось установление размера платы на содержание и ремонт жилых помещений. Органы публичной власти должны устанавливать дифференцированные цены для нанимателей и для собственников. В соответствии с Жилищным кодексом РФ (ч.3 ст.30, ст.39) собственники помещений, причем это не только граждане, но и муниципальные образования, города, всегда обязаны нести расходы на содержание и ремонт принадлежащего им недвижимого имущества. При этом доля обязательных расходов на содержание общего имущества определяется долей каждого собственника в праве общей собственности на общее имущество в каждом отдельном многоквартирном доме.

Размер платы за содержание и ремонт жилого помещения определяется в соответствии с решением общего собрания всех жильцов многоквартирного дома (ч. 7 ст. 156 ЖК РФ). На таком собрании собственники решают, что надо делать с содержанием и ремонтом дома, кто будет осуществлять эту деятельность, сколько они предполагают за это платить. Такое правило установлено для собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме, в котором не создано товарищество собственников жилья. В Жилищном кодексе также отражен порядок проведения общих собраний собственников помещений и принятия на них решений (ст. 45-48 ЖК РФ).

Если собственники выбрали способ управления многоквартирным домом управляющей организацией, то размер платы за содержание и ремонт дома определяется с учетом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем один год. Наиболее активным организатором собрания должен быть муниципалитет, если у него есть хотя бы одна квартира или комната в многоквартирном доме.

Плата за содержание и ремонт жильцы должны установить в соответствии с требованиями законодательства, иначе в доме не будут выполняться необходимые работы, и дом быстро придет в негодность. Возможность установления заниженной платы для собственников Жилищный кодекс РФ не допускает. Малоимущие собственники квартир в соответствии со ст. 159 ЖК РФ могут обратиться с заявлением о предоставлении им субсидии. Плата как одно из условий договора управления должна быть одинаковой для всех собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме: как для граждан, так и для муниципалитета.

Правомочия органов местного самоуправления устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения тесно связаны законодателем с наличием или отсутствием решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Фактически предусматривается ограниченный перечень случаев, когда орган местного самоуправления принимает решения по вопросу определения размера платы вместо собственников помещений.

Согласно положениям Жилищного кодекса РФ (ч. 3 ст. 156) органы местного самоуправления могут устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения только для тех собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом в установленный срок или принятое собственниками решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано.

По истечении этого срока, если собственники помещений в многоквартирном доме не выполнили обязанность по выбору способ управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления в первый раз обязан провести открытый конкурс по выбору управляющей организации. На конкурсе определяются все условия договора управления домом (в том числе перечень услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме) и тогда муниципалитеты могут устанавливать свои цены на содержание и ремонт для каждого отдельного многоквартирного дома.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ решения, касающиеся управления многоквартирным домом, принимаются собственниками помещений. Объектом управления является общее имущество в многоквартирном доме, принадлежащее собственникам помещений на праве общей долевой собственности. Только собственники помещений в отдельном многоквартирном доме обязаны содержать это имущество (ч. 3 ст. 30, ст. 36, ч. 1 ст. 39 ЖК РФ) и имеют право владеть, пользоваться и в установленных пределах распоряжаться общим имуществом в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 37 ЖК РФ). Общее собрание собственников помещений в каждом отдельном многоквартирном доме может принимать решения о реконструкции и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме и выборе способа управления многоквартирным домом.

Каждый дом индивидуален из-за различных конструктивных и технических параметров дома (степень износа, этажность, материал стен и кровли и т. д.), уровня благоустройства дома (наличие инженерных систем предоставления коммунальных услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления; оборудование лифтом и мусоропроводом), степени благоустройства придомовой территории. Поэтому размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, всех предусмотренных Жилищным кодексом РФ случаях должен определяться дифференцированно для каждого многоквартирного дома.

В отличие от положений Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» Жилищный кодекс РФ не предусматривает необходимости установления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения «на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья». Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2007 г. № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» принималось во исполнение ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и может применяться с 1 марта 2008 года только в части, не противоречащей Жилищному кодексу РФ и Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ. В связи с этим экспертиза фактических затрат на содержание, ремонт жилья не требуется.

Органы местного самоуправления вправе определить порядок установления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда. В этом порядке орган местного самоуправления вправе отразить «метод экономической обоснованности расходов». При установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда равном размеру платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в таком доме «метод экономической обоснованности расходов» практически неприменим.

Размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, устанавливается органами местного самоуправления по результатам открытого конкурса по отбору управляющей организации, проводимого органом местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 3 ст. 156 ЖК РФ). Согласно пункту 4 статьи 447 ГК РФ выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Победитель конкурса будет определяться путем оценки в совокупности предлагаемых конкурсантами условий: цены, качества работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, профессиональных возможностей для управления домом и других условий. Вероятно, размер платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома не будет главным и определяющим условием для выявления победителя конкурса. То есть, претенденты на управление многоквартирными домами будут предлагать для каждого отдельного многоквартирного дома свой специфичный перечень, объемы и качество работ и услуг по его содержанию и соответствующую им цену. В этом случае органы местного самоуправления должны принять акт, устанавливающий размер платы за содержание и ремонт жилых помещений на условиях, предложенных победителем конкурса.

Открытый конкурс по выбору управляющей организации проводится с целью признания за победителем права на заключение договора управления многоквартирным домом с собственниками помещений в таком доме. Именно заключение договора должно признаваться завершением конкурса. Необходимо учитывать, что установление размера платы за содержание и ремонт жилых помещений является одним из существенных условий договора управления (ч. 3 ст. 162 ЖК РФ). Если конкурс по отбору управляющей организации признан несостоявшимся, и договоры управления многоквартирным домом заключены с собственниками помещений без проведения открытого конкурса, порядок определения размера платы за содержание и ремонт жилых помещений должен быть урегулирован Правительством РФ. Представляется, что при этом необходимо обязательно учитывать условия, предлагаемые претендентом.

При непосредственном управлении многоквартирным домом собственники помещений заключают на основании решения общего собрания договоры оказания услуг по содержанию и выполнению работ по ремонту общего имущества в таком доме с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности (ч. 1 ст. 164 ЖК РФ). Поскольку все или большинство собственников помещений в таком доме выступают в качестве одной стороны заключаемых договоров, условия договора (в том числе и размер платы) должны быть ими согласованы между собой и с исполнителями (подрядчиками). Если собственниками помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не принято решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, то в соответствии с ч. 4 ст. 158 ЖК РФ такой размер устанавливается органом местного самоуправления исходя из определенных в договорах на основании решений общего собрания перечней, периодичности объемов и качества и других условий оказания услуг по содержанию и выполнения работ по ремонту общего имущества. Если в возмездном договоре цена не предусмотрена и не может быть определена исходя из условий соглашения, исполнение договора должно быть оплачено по цене, которая обычно взимается при сравнимых обстоятельствах за аналогичные товары, работы или услуги.

Если собственники помещений на общем собрании выбрали управляющую организацию, определили в договоре управления многоквартирным домом перечень услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядок изменения такого перечня, но не согласовали порядок определения цены договора, размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, то договор управления многоквартирным домом не может считаться заключенным. Согласно пункту 1 статьи 432 ГК РФ «договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора», а ими являются «условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение». В отношении договора управления многоквартирным домом перечень существенных условий определен в части 3 статьи 162 ЖК РФ. Отсутствие соглашения хотя бы по одному из них не позволяет считать такой договор заключенным.

Согласно Жилищному кодексу РФ (ч. 3 ст. 156) размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем), за содержание и ремонт помещения для нанимателей по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда устанавливают органы местного самоуправления. Жилищный кодекс РФ не связывает установление органами местного самоуправления размера платы за содержание и ремонт помещения для нанимателей по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищества собственников жилья, с принятием на общем собрании собственников помещений решения об установлении в таком доме размера платы за содержание и ремонт жилого помещения. Размер платы за содержание и ремонт жилья для нанимателей помещений государственного или муниципального жилищного фонда может быть равен размеру такой платы для собственников помещений в доме. При управлении многоквартирным домом самостоятельно или через товарищество собственников жилья наниматели вносят плату непосредственно наймодателю. Наниматели жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирном доме, управление которым осуществляется управляющей организацией, платят за содержание и ремонт жилого помещения, а также за коммунальные услуги этой управляющей организации. Поскольку договоры управления многоквартирным домом заключают собственники помещений (в том числе и муниципалитет), то денежное обязательство по оплате цены договора возникает между ними и управляющей организацией. При этом наниматели жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, выполняя свои обязательства перед наймодателями, вносят плату управляющей организации за собственников (наймодателей). Согласно части 4 статьи 155 ЖК РФ, если размер вносимой нанимателем платы меньше, чем размер платы, установленный договором управления, оставшаяся часть вносится наймодателем этого жилого помещения в согласованном с управляющей организацией порядке.

В итоге можно сделать вывод о том, что концепция жилищно-коммунального хозяйства в России заключается в применении рыночных механизмов к системе жилищно-коммунального хозяйства. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства ведет к формированию системы связей, которая обеспечивает уравновешивание многочисленных индивидуальных свободно выбранных решений продавцов жилищно-коммунальных услуг (управлением многоквартирными домами) с одной стороны и потребителями (жильцов) с другой стороны.

У самих жильцов есть выбор в форме управления многоквартирным домом, и этот выбор в первую очередь зависит от самих жильцов. Это может быть как частная структура, так и муниципальные жилищные предприятия. Главное: управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

1.3 Опыт зарубежных стран в реформировании жилищно-коммунального хозяйства

В Европе разработаны три модели реорганизации «коммунальных отношений»:

английская, предусматривающая полную приватизацию объектов жизнеобеспечения;

немецкая модель, по которой предприятия отрасли становятся акционерными, где основным пакетом обладает муниципалитет;

французская модель: сочетание муниципальной собственности на объекты ЖКХ и управления ими со стороны частного бизнеса на условиях долгосрочных договоров аренды и сопутствующих инвестиционных соглашений.

Рассмотрим более подробно данные модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Английский опыт, где на реформу жилищно-коммунального хозяйства ушло 15 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли.

Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании - понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы - 30 секунд - и время исполнения заявки по устранению неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ в Англии - перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов сначала в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс.

В отличие от Англии, в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.

Сфера городского хозяйства во Франции в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции. Именно она лежит в основе современной французской политической системы. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством полномочий и обязанностей. На сегодняшний день во Франции насчитывается более 36 000 коммун, расположенных в основном в сельской местности.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и строительства, коммуна решает большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами...), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т.д.

Во Франции после строительства инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства все ее объекты передаются муниципалитету. Все работы ведутся через муниципалитет. Потому что, в конце концов, именно муниципалитет несет политическую ответственность перед гражданами. А у граждан самое большое влияние - они голосуют.

Коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.

Фирмы, занимающиеся электро-, газо- и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают только эксплуатацию указанных систем, другие - ответственность за ремонт, а могут и за строительство новых объектов. Например, строительство инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства для новых городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе строительства и эксплуатации фирму регулярно контролирует муниципалитет.